規范黨與人大關系的路徑研究

莫夕成（蘇州大學，江蘇 蘇州 215123）

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規范黨與人大關系的路徑研究

莫夕成
（蘇州大學，江蘇 蘇州 215123）

摘要：黨與人大關系問題是在國家運行的最高層面上規范黨政關系的重點，也是推進國家治理體系和職能能力現代化的應有之義。現今黨與人大關系不清導致人大不能順利發揮其人民民主的代議機關作用，也威脅了黨的領導的地位。當前，應規范黨領導下的黨與人大關系，重塑人大代議機關的職能，加強黨領導的合法性。

關鍵詞：黨；人大；關系；規范

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。為此，就必須要提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平，其中最關鍵的就是要在國家運行的最高層面上，規范作為國家運行指向針的黨和作為全國和各級代議機關的人大之間的關系。

多年來，黨委代行人大職能的行為屢見不鮮，人大成為黨的橡皮圖章，以黨代政的現象層出不窮，更有以黨代法的行為，不僅威脅了黨的合法性，也削弱了黨的領導。

一、黨與人大關系不清的現象分析

人大是全國和地方各級的最高國家權力機關，在我國政權機關中處于核心地位。為保障人大工作的順利開展，憲法中對人大的賦權概括起來可以分為立法權、監督權、重要人事任免權和重大事項決定權。但是由于黨與人大長期的關系不清，人大的這些職能或多或少都被黨委代行。

（一）黨與人大關系不明削弱了人大對重要人事任免權的行使。

重要人事任免權是各級人大特別是基層人大的基本職能之一。但從民主選舉實踐的伊始，人大就一直處在尷尬的位置上。作為率先開展基層民主實踐的Q市，那里的民主選舉是在人大的安排下進行的，但由于缺乏與當地黨委的溝通，民選代表在最后階段都被當地黨委以各種理由而排除在正式名單之外。相反，在云南省S縣進行的選舉活動因為得到黨委的首肯，選舉活動得以順利展開。在一些地區，由于制度的不健全，黨委會將自己心儀的人選提名為村委會候選人，并讓鄉鎮政府在選舉中下達各種任務指標，讓參選的其他候選人知難而退，最終讓黨委的人選參與到村委會班子中。地方人大的人事任免權利落到了地方黨委手里，當選者也自然只對黨委負責，對人大負責則成為一紙空談。

（二）黨與人大關系不明影響了人大對監督權的行使。

監督權是人大權威性的重要體現。在省級人大和享有立法權的市級人大，人大的權威性主要體現在立法上，在其他地方人大，人大的權威性則主要表現在監督權上。由于政府往往屬于多頭領導，上級政府、同級人大以及同級黨委都對政府有監督權，加之人大都是由兼職人員組成，在監督過程中，常常出現多頭監管，或者是無人監管，人大的監督權很難真正得到保障。而且由于地方人大往往與同級黨委聯合發文和開展活動，在發文和活動開展過程中又權責不明，人大的監督權又進一步受到威脅。

（三）黨與人大關系不明削弱了人大對重大事項決定權的行使。

重大事項決定權保障了人大及其常委會對于重大事件有充分知情，并表達自己真實意愿的權利。在國家權力運行過程中，黨委將決策提交人大，由人大決定黨委決策的執行與否，再由具體的政府部門負責決策的具體實行。但在山東省委黨校開展的一次面向人

大代表的問卷調查顯示，在監督權、重大事項決定權和人事任免三項人大職權中，只有10%的人認為落實最好的職權是重大事項決定權，而認為重大事項決定權落實最差的比例高達63%。談及影響重大事項決定權的因素，近4成的人認為是黨委和人大的關系。①P42建國以來我國的權力運作模式就一直是“黨委決策，政府執行”，長此以往就會有人錯誤地把人大行使重大事項決定權看作是與黨爭決策權、搶政府行政決策權的行為，這又更進一步削弱了人大對決定權的行使。

二、黨與人大關系不清的原因分析

正所謂羅馬不是一天建成的，黨與人大關系不明也有其深刻的制度慣性原因。還有黨在人大中占比不合理和法律漏洞。

（一）制度慣性導致當與人大關系不明長期存在①

黨與人大關系不清有其巨大的慣性原因。政黨政治的形成大概有兩種路徑。一種是民主途徑，如西方各國，另一種是非民主途徑，也就是暴力或政變。前者，政黨執政依據來源于選民的支持，他們的政治行為也必定要順從民意，執政黨的政治行為被限制在行政權之內。而通過暴力奪取政權的政黨為了戰時需要，自然地將政治、經濟、文化、立法、行政、司法，中央、地方高度整合，由于戰后國家重建的客觀需要，黨將這種執政方式帶入國家的現代化治理中，在重大事項決定、人事任命和監督上繼續越過人大，將黨委的決定直接下達給政府。長此以往，人們也會忽略人大的存在。

（二）人大構成人員比例不合理。

1992年9月，中共中央在《關于做好地方各級人大換屆工作的通知》中提出要注意代表的廣泛性和代表性，并提出中共黨員在地方各級人大代表中占有的比例以不超過65%為宜，同時要保障民主黨派和無黨派成員占有一定比例。②P26但在我國目前的人大構成中，黨委和政府代表在地方人大中所占比例高達70%，而這些黨委和政府代表的政治身份以黨員為主。占社會階層比重最大的工人和農民代表在地方人大中所占的比例卻不超過10%。③而且即使是這些農民和工人代表，也有許多鄉鎮黨政領導、“勞動模范”和“先進工作者”，其他黨派人士或者真正來自社會最底層的普通民眾卻少之又少。“官多民少，中央黨員多非黨員少”越來越成為我國人大發展的趨勢。

當然，并不是說人大中就不應該有黨員存在，脫離黨的領導，就很難保證人大的發展不偏離方向。但是，人大作為全民的代議機關，若出席人大的絕大多數都是黨員，那么人大發出的聲音必都是來自黨員的聲音，人大就會成為黨員的一言堂，進而成為黨組織的下屬機關，人大也就失去了其作為代議機關的作用。

（三）相關法律法規的缺失。

法律法規的不完善不但包括相關法律法規的缺失，也包括法律法規的不嚴謹，和對相關法律法規的不作為。例如，在監督權的行使過程中，由于機構設置重疊，領導分工交叉，工作權限和職責不清，對同一件事，黨委、人大、政府幾家都有監督權，法律卻并沒有具體規定，黨委有分管副書記，政府同時設有分管的副市長，臨時性機構和各種領導小組太多，有的領導干部所兼職務由二三十個之多,既影響了監督權的形式效率，彼此之前也會產生矛盾，威脅人大的監督權。

三、規范黨與人大關系的路徑

憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，管理國家各項事務的權力本是應由人民來掌握的，但我國正處于社會主義初級階段，由于各種原因，現階段只有通過代議的方式，通過人民選出的代表在人大代表人民表達意志。因此，要發揚社會主義民主法治最關鍵的就是要規范黨與人大之間的關系，發揮人大代議制機關的作用。

（一）厘清黨領導與人大最高權力機關的關系。

黨在國家治理中扮演著領導黨的角色也扮演著執政黨的角色，這是我國政黨模式區別與西方國家的重要標志，也是我國政黨制度最具特色的一點。在黨的領導下走上富強民主的社會主義道路，是黨領導和執政的最終目標。堅持黨的領導與“人大的權威性”，是完全一致的，“人大的權威”是人民代表大會制度在黨的領導下充分發揮根本政治制度作用的體現，相反，人民權力機關缺乏權威，恰恰是黨的領導方式和執政方式有待完善的體現，不利于實現和加強黨的領導。④

從只能上看，政黨不是國家權力機構。黨對國家的作用方式是間接的，西方政黨通過黨團傳達黨的方針，影響議會的決策，把握的是國家運行的大方向，并不插手具體的行政事務。而人大作為代議機關，代表人民行使公共權力，直接影響行政事務的決定。

從權力運行上看，共產黨作為工人階級的先進分子自愿組織起來的政治組織，黨的命令只對于黨員有和黨團有強制力，但任何黨員和黨團都不能直接強制命令政府和群眾。而人大作為國家權力機關，它的命令對于政府、轄區內所有人民乃至政黨是具有強制力和約束力的。

人大在國家治理中的地位來源于黨的領導和認可；人大在國家治理中又處于核心地位，黨的領導和執政權力來源與人大；中央和地方政府是由中央和地方人大選舉產生，他們的行政行為受人大監督并要對人大負責。作為國家運行的重要主體，兩者的地位和作用不可相互替代，如果在國家治理過程中只強調政黨的作用而忽視人大，那么人民當家做主的地位就不能體現；如果只強調人大的作用忽視黨，社會發展就有可能偏離方向。

（二）完善人大人員構成。

要改善人大成員構成，首先要完善對人大中黨員比例的控制。當前，人們普遍認為黨員在人大中所占比例以70%—73%為宜，所以首先人大必須保證剩下的27%—30%代表的政治身份真正是無黨派人士或民主黨派人士，而不能讓黨員以“農民”、“知識分子”、“工人”等身份“冒充”進非黨員代表的隊伍中。

其次要加強普通工農代表的文化、法律素養。對于大部分選民來說，他們想選的是一個能“有能力回應本選區人民意志、利益和需求的人”，所以，要提高人大代表對自身地位和自身角色的認識和覺悟；要加強對普通民眾的素質教育和法制建設，讓普通民眾也具有參政議政最基本的素質和能力；同時身為官員和精英的其他代表也要在人大中支持和鼓勵普通民眾代表發聲，重視普通民眾的意見，悉心聽取他們的看法。因為“不管是官員還是精英，他們在層層間接選舉的架構下是無法直接回應大眾的意志、利益和需求的”。⑤P989

（三）完善法律。

“職權法定”是現代政治的基本邏輯之一，黨和人大關系的規范化也離不開這一邏輯。

為此，首先要完善實體法，現階段我國的關于人大的實體法存在著規范籠統，無法操作的缺陷。例如地方組織法規定地方人大及其常委會由“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、衛生環境和資源保護、民牧、民族等工作的重大事項”，那么對究竟達到什么標準的事項才算是可以由地方人大自行決定重大事項等，法律應該更加清晰地予以界定。其次，要完善程序法，如果僅有實體法律規定，卻沒有具體操作步驟的相關配合，那么即使人大想行使權利也會面臨著執行無門的境地。黨如何通過法定程序把自己的意見轉變為國家意志，黨組織如何向人大推薦領導干部，執政黨在人大中如何開展活動等，都要通過相關的程序法律進行規范。⑥P55

黨政問題的出現，主要還是由于黨的力量太強，人大力量太弱造成的。普通代表的素質和覺悟偏低，參政議政的能力不高，加之缺乏相應的法律法規的制衡，更加深了黨與人大的力量對比。黨在國家運行中的地位不可動搖，當下，我們必須從多方面努力，在黨的領導下提高人大的參政能力，完善人大建設。

注解：

①鐘麗娟，地方人大常委會重大事項決定權行使狀況研究，中共中央黨校學報，2013年第4期。

②趙曉力，論全國人大代表的構成，中外法學，2012年第5期。

③資料來源：張海濤，從“衡陽賄選案”論現階段“代表構成”和代表的“代表性”問題，人大研究，2014年第3期。

④孫欽偉，進一步探索處理好黨和人大的關系，上海人大月刊，2014年。

⑤趙曉力，論全國人大代表的構成，中外法學，2012年第5期。

⑥朱光磊，黨政關系規范化研究，政治學研究，2004年第3期。

參考文獻：

[1]張海濤，從“衡陽賄選案”論現階段“代表構成”和代表的“代表性”問題，人大研究，2014年第3期。

[2]鐘麗娟，地方人大常委會重大事項決定權行使狀況研究，中共中央黨校學報，2013年第4期。

[3]劉力，地方人大監督政府全力弱化的原因初探，鞍山師范學院學報，1999年第2期。

[4]孫欽偉，進一步探索處理好黨和人大的關系，上海人大月刊，2014年。

[5]趙曉力，論全國人大代表的構成，中外法學，2012年第5期。

[6]趙曉力，論全國人大代表的構成，中外法學，2012年第5期。

[7]馬奔，關于黨與人大在國家中地位的理性分析，聊城大學學報（社會科學版），2005年第3期。

中圖分類號：D622

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）04-0141-02

作者簡介：莫夕成（1991—），女，漢族，江蘇省南京市人，碩士研究生，單位：蘇州大學政治與公共管理學院政治學理論專業，研究方向：地方政府與政治。