農民工市民化與農村宅基地退出的互動關系研究

張勇+汪應宏

摘 要：推進農民工市民化是我國新型城鎮化發展的重要目標。農民工市民化與進城農民工退出農村宅基地之間關系密切。從互動機理來看，農村宅基地退出可以為農民工市民化提供必要的資本支持，農民工市民化則對宅基地退出提出了現實需求；從互動機制來看，新型城鎮化是推進農民工市民化與宅基地退出的最大動力，而促進農業人口轉移為市民和實現農村土地高效利用是重要的運行機制。在農民工市民化進程中，引導農民工退出宅基地具有可行性。為了促進農民工市民化與宅基地退出互動，應加強“房地一體”的農村宅基地確權登記發證工作，建立農村宅基地價格評估和管理制度，構建新型城鄉空間體系，建立農村宅基地退出的實施保障機制。

關鍵詞：農民工市民化；農村宅基地退出；互動關系；新型城鎮化

中圖分類號：F301.3 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）07-0043-06

我國自20世紀80年代開始的經濟體制改革推動了工業化、城鎮化進程，大量農村人口“離鄉不變戶”向城鎮流動，產生了大量農民工。這些農民工常年在城市工作，但由于城鄉二元戶籍制度的約束，并不能真正融入城市生活居住，而是將戶口留在了農村原籍，此類農民工也被稱為“兩棲人口”，他們往來于城市與農村之間，并將在城市務工攢下的收入用于回鄉建房，這些“兩棲人口”的存在成為農村地區“人減地增”現象一直存在的重要原因。可見，農民工是我國工業化、城鎮化與農村人口非農化沒有同步發展的歷史條件下形成的一個獨特的社會群體。近年來，我國農民工數量始終保持在較高水平。2016年2月國家統計局發布的數據顯示，2015年全國農民工總量為27747萬人，比上年增長1.3%；其中，外出農民工16884萬人，增長0.4%；本地農民工10863萬人，增長2.7%。①

隨著我國市場化改革的逐步深入，城鄉二元結構的利益保護制度約束逐漸松動，農民“離土進城”成為城鎮居民的條件日益成熟，存在半個多世紀、形成于計劃經濟時代的二元戶籍制度已經成為阻礙我國當前經濟社會發展特別是新型城鎮化進程的重要因素。戶籍制度改革作為我國全面深化改革的重要組成部分，直接關系到城鄉公民權益的平等和一致性的實現。在推進以人為核心的新型城鎮化背景下，為了讓有條件的農業轉移人口真正成為城里人并且在城鎮安居樂業，2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出要“進一步引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化”。然而很多進城農民工雖然具有轉變為市民的強烈意愿，現實情況卻是農民工市民化進程比較遲緩，這與我國農民家庭的財產性收入普遍不足不無關系。賦予農民更多財產權利，是實現城鄉居民財產權利平等的必然要求，是持續增加農民收入特別是財產性收入、縮小城鄉收入差距的必然要求。宅基地是農民最重要的資產，大幅度提高農民財產性收入，必須首先在宅基地財產權利上實現創新和突破。對于進城的農民工而言，如果在市民化過程中能夠合理處置其在農村的宅基地，充分實現宅基地財產權的財產價值，那么其家庭財產性收入會大幅度增加，從而為其從農民轉為市民、在城鎮定居生活提供有力的財產支撐。本質上，新型城鎮化的核心是要實現人的城鎮化，即要實現占全國人口總量20%的農民工從農民向市民身份的轉變。因此，農民工市民化與農村宅基地退出之間存在著非常緊密的相互促進關系，只有深入研究二者之間的內在聯系，才能真正發現農民工市民化的微觀基礎，通過改革完善農村宅基地制度，有序推進農村宅基地退出，促進農業轉移人口市民化。

一、農民工市民化與農村宅基地退出的互動機理

如圖1所示，農民工市民化與農村宅基地退出之間存在著密切的互動關系。一方面，伴隨著農業人口轉移市民化進程加快，大量農村宅基地長期處于閑置浪費狀態，“離土離鄉”進城的農民退出農村宅基地既可以有效地解決其進城后的宅基地閑置問題，提高農村土地資源利用效率，還可以通過建立合理的宅基地退出補償機制，充分實現宅基地的資產價值和財產功能，從而為農民工市民化提供必要的資金支持，促使有條件的農民工退出宅基地進城成為市民。另一方面，隨著工業化、城鎮化的發展，農民工市民化程度越高，就意味著其在城鎮從事非農產業活動的機會越多，并趨于在城鎮定居生活，同時可以充分享受到市民的福利待遇，從而徹底消除其“離土不離鄉”“進城后又返鄉”的念頭，改變“兩棲人口”長期存在的局面，這就對農村宅基地退出提出了現實需求。

1.農村宅基地退出可以為農民工市民化提供必要的資本支持

隨著我國農村經濟社會的發展，現行的宅基地制度安排既不能適應鄉村轉型發展的需要，也不能滿足城鎮化發展對鄉村土地、人口等要素自由流動的要求。特別是在農民愿意離開農村、遷居城鎮，并且有能力和條件成為城鎮居民的情況下，如果依然強調宅基地的福利和保障功能，而漠視宅基地的財產功能與資本功能，不僅無法保障和實現農民的宅基地財產權，而且阻礙農民工市民化的進程。農民工市民化需要巨大的成本，這些成本部分由政府財政支付，部分由農民工自己承擔。這就意味著，在農民工市民化進程中，進城農民要真正實現向市民身份的轉變，其家庭需要相當大的財力和成本支持。有學者經測算認為農民進城成為市民的成本主要包括住房、就業、社保、教育、醫療等成本，農民成為市民的人均成本至少需要10萬元以上，如果按照1.5億新生代農民工進城成為市民來計算，則未來若干年大約需要15萬億元。②很顯然，這是一筆龐大的投入，在政府公共財政承擔一部分的同時，主要還是由農民自己來承擔，而在現實條件下農民自己承擔的這部分資金從何而來呢？筆者認為，除了農民的勞動收入以外，家庭的財產性收入是農民工市民化成本的主要來源。統計數據顯示，我國目前農民家庭的財產性收入只占總收入的3%，其根本原因是農民潛在的財產性收入來源被現行法律所禁錮，尤其是宅基地禁止交易和流轉，使得農民的宅基地財產權難以變現。據統計，全國共有0.19億hm2農村集體建設用地，其中宅基地約有0.13億hm2，但基本上都是“沉睡”的資產。③根據2012年國土資源部統計數據顯示，當年全國土地出讓合同成交價為850元/m2，據此測算，若建立全國城鄉統一的建設用地市場，實現城鄉土地“同地同價”后，宅基地的市場價值高達112萬億元。④按照中央有關農村土地制度改革的方向，推進農村集體建設用地入市必將會喚醒農村巨量的“沉睡”資本，從而為推進農民工市民化進程提供購置住房資金和創業資本保障，提高其融入城鎮的生存與發展能力。endprint

2.農民工市民化對農村宅基地退出提出了現實需求

根據國家統計局于2015年年初發布的數據，2014年年末我國城鎮常住人口7.49億人，比2013年年末增加0.18億人，按城鎮常住人口計算，城鎮化水平達到54.77%，如果按照城鎮戶籍人口計算，城鎮化水平還不到40%，遠低于發達國家80%的平均水平。⑤另外，2014年全國居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口（即“人戶分離”人口）達到2.98億人⑥，這些“人戶分離”的人口以在城鎮從事非農產業的農村“兩棲人口”為主。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，預計到2020年我國常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，屆時將會有1億左右的農業轉移人口和其他常住人口“離土離鄉”在城鎮落戶生活。

在農業人口轉移市民化和城鄉土地重新配置的共同作用下，一方面，農村人口和土地的比例關系發生了顯著變化，隨著農村常住人口的減少及部分農民工在城鎮穩定就業、購房定居，農村出現了大量閑置的宅基地，農村建設用地呈現低效利用狀態，為實施農村宅基地退出創造了條件。另一方面，對于在城鎮落戶定居的農民工而言，其保有的農村宅基地功能也發生了演化，宅基地的住房保障功能逐步減弱，而財產功能逐步增強。在農民工市民化進程中，無論是城鄉人地關系的改變，還是宅基地功能的演化，都對農村宅基地退出提出了現實需求。經濟新常態下，隨著我國全面深化改革的推進，農村轉移人口全方位“離土離鄉”是大勢所趨，即實現農村轉移人口的“全職非農化”和全方位“離農”勢在必行，而全方位“離農”的關鍵環節在于“退農”，“退農”的焦點領域又在于農村土地的退出，其中包括農村宅基地的退出。因此，隨著農村轉移人口的“離土離鄉”和全方位“離農”“退農”，將在一定程度上促進轉移出去的農村人口退出宅基地，尤其是針對那些已經具備市民化條件的農民工家庭來說，可以通過退出宅基地，充分實現宅基地的財產價值，實現家庭財產性收入的增加。

二、農民工市民化與農村宅基地退出的互動機制

1.動力機制：新型城鎮化

有序推進農業轉移人口市民化、實現人口城鎮化是推進新型城鎮化的關鍵所在，新型城鎮化為農民工市民化提供了有效的動力支持。一方面，推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐。新型城鎮化建設可以提供更多的非農就業機會，促進農村勞動力向城鎮二、三產業轉移，既可以增加農民工家庭收入，又可以優化收入結構，為農民工家庭進城并在城市立足“扎根”打下牢固的經濟基礎。另一方面，新型城鎮化通過統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革，全面提高醫療、教育、社保等公共服務水平，促使農民工融入城市生活，實現生產生活方式從農民向市民的轉變。

在加快新型城鎮化進程中，農村宅基地低效利用的現狀迫切需要引導有條件在城鎮就業定居的農民工主動騰退宅基地。當前我國經濟發展進入新常態，但土地供需矛盾依然十分尖銳，農業用地轉為非農業建設用地受到嚴格控制，城鎮建設用地供給不足將在一定程度上制約城鎮化發展。有專家依據實現常住人口城鎮化率達到60%測算，到2020年全國需要新增建設用地0.1億hm2，而我國未來幾年實際可以增加的建設用地面積不足0.02億hm2，還有近0.08億hm2的用地缺口。⑦要解決上述用地缺口問題，一方面要進一步挖掘城鎮內部存量土地利用潛力，另一方面要積極引導和鼓勵有條件的進城農民工退出宅基地，充分挖掘農村居民點用地潛力，并通過實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，實現城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，對退出的農村宅基地進行整理、復墾，并通過宅基地的土地發展權空間轉移，調整置換成城鎮建設用地，從而為城鎮發展拓展新的用地空間，滿足新型城鎮化對土地的需求。由此可見，新型城鎮化是推動農民工市民化和農村宅基地退出良性互動的重要動力機制，而農民工市民化和農村宅基地退出的良性互動也會積極推動新型城鎮化進程。

2.運行機制一：農業人口有序轉移成為市民

新型城鎮化的一個重要特征就是讓轉移至城鎮的農業人口“市民化”，要讓農民“進得來、住得下、生活得好”。隨著農村大量農業人口向非農產業和城鎮轉移并成為市民，必然會導致農村人地關系發生改變，具體表現為農村常住人口減少、農村居民住房用地需求減少，這就對進城農民工主動騰退宅基地提出了迫切要求。針對已經轉移至城鎮并成為市民的農戶而言，騰退其原有的宅基地，既可以盤活農村土地資源，提高農村土地利用效率，同時可以獲得合理的經濟補償，有利于其實現宅基地的財產權和資產價值，從而為其市民化提供資本支持，促使其徹底“離土離鄉”進城成為市民。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》明確提出“在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。現階段，中央提出探索農村宅基地有償退出的改革方向十分明確。隨著城鄉土地市場一體化的建立和完善，宅基地的財產功能將會進一步得到強化，農民對宅基地資產價值實現的要求也會更加強烈。伴隨著農村人口向城鎮轉移步伐的加快，對于那些已經進城落戶定居的農民工或具備條件、準備遷居至城鎮的農民工而言，實現宅基地由“生活保障資料”轉變為“家庭重要財產”及“市民化的資本”，滿足其在市民化過程中對宅基地財產權價值變現的要求，可以有效激勵具備條件的農民自愿、主動地騰退出農村宅基地，有力推進農業人口轉移市民化進程。

3.運行機制二：農村土地資源高效利用

長期以來，農村宅基地在我國農村地區農戶家庭中承擔著十分重要的福利和保障功能，但近年來隨著農業人口轉移市民化進程的加快，農村宅基地的住房保障功能逐漸弱化，加上宅基地是無償獲取、無限期使用，由于缺乏激勵農民主動退出宅基地的機制，很多農戶已經“離土離鄉”成為市民，但又不愿意主動退出其在農村長期閑置的宅基地，導致隨著農村人口逐漸減少，但農村居民點用地卻“不減反增”。如何解決農民進城后農村宅基地閑置問題，提高農村土地資源利用效率已經成為當前城鄉土地利用中亟待解決的難題。因此，從長遠來看，經濟社會發展必須建立在土地資源高效利用的基礎之上，而促進農村土地資源高效利用的重點在于有序引導和激勵具備進城條件的農民工自愿主動退出農村宅基地，一方面可以提高農村集體建設用地利用效率，另一方面可以通過建立農村集體建設用地市場機制，將農民退出的宅基地通過“地票”、入股等形式入市交易，實現宅基地的資產屬性，有效增加農民家庭的財產性收入。endprint

三、農民工市民化進程中農村宅基地退出的可行性

1.農村宅基地利用現狀不容樂觀

在我國城鄉二元結構體制背景下，長期以來城鄉分割的戶籍制度制約著農村人口自由流動，大量農村人口被禁錮在農村生活與生產中，龐大的農村人口基數決定了巨大的農村村莊建設用地規模。根據國土資源部公布的數據顯示，截至2013年年底，全國農村居民點空閑和閑置用地面積達到200萬hm2，相當于現有城鎮用地規模的25%，農村低效用地將近600萬hm2，相當于現有城鎮用地規模的75%，⑧加上農村宅基地閑置和低效利用情況普遍存在，加劇了人地矛盾，制約經濟社會健康發展。

2.農村宅基地整理潛力十分可觀

伴隨著快速工業化、城鎮化進程，農村人口非農化呈加速態勢，但是隨著農業人口的非農化轉移，現實中我國廣大農村地區卻出現了農村常住人口逐漸減少而農村居民點用地面積不斷增加的現象，特別是農村地區“人地分離”的現狀導致農村長期以來“兩棲”人口占地、土地閑置現象十分嚴重，農村“建新不騰舊”加劇了村莊“空心化”和宅基地低效利用程度，農村宅基地整理潛力非常可觀。中國科學院地理科學與資源研究所劉彥隨等研究認為，如果通過構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，全國農村居民點用地整理潛力將近0.076億hm2，且整理潛力較大的縣市主要分布于用地需求較多、耕地分布較為集中的東部與中部地區。

3.農村宅基地退出具有法律依據

我國《憲法》對農村宅基地僅僅作出了指導性的規定，即“宅基地屬于集體所有，任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他方式轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。《土地管理法》對村集體收回宅基地使用權作出了明確規定，“對空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地，可由集體收回使用權”。另外，《物權法》規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定”。從以上法律規定中可以看出，我國法律并沒有禁止宅基地使用權的退出。因此，從現有法律法規來看，設計宅基地退出機制是可行的，一方面已有法律法規對宅基地利用中的閑置、廢棄及“一戶多宅”等情況作出了退出的規定；另一方面已有規定符合當前農村實際情況，政府已經開始積極探索實施農村宅基地退出，結合當前我國城鄉經濟社會發展形勢，通過政策引導具備條件的農民工自愿退出農村宅基地的時機已經成熟。

4.農村宅基地退出實踐已經開展

從制度層面來說，農村宅基地退出制度作為一項新的土地制度設計，從宏觀上看，中央已經明確提出將探索和建立農村宅基地退出機制作為今后改革和完善我國農村宅基地制度的重要方向。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”。從地方層面來看，天津、重慶、浙江、安徽和陜西等地已結合農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤等政策出臺了一系列與農村宅基地退出有關的政策，并結合當地實際情況進行了大量的實踐探索，總結了一些成功的經驗，為其他地區改革和完善農村宅基地制度、建立農村宅基地退出機制提供了參考。

四、促進農民工市民化與農村宅基地退出互動發展的對策建議

1.加強“房地一體”的農村宅基地確權登記發證工作

明晰的宅基地產權是實施農村宅基地退出補償的重要基礎，而對農村宅基地進行確權登記發證是實現宅基地產權明晰的有效途徑。因此，要加強農村宅基地確權登記發證工作，徹底摸清楚農民擁有宅基地的“家底兒”，準確把握當前農村宅基地利用和農民住房空置的狀況，從而為建立農村宅基地有償退出機制、順利實施農村宅基地退出補償工作奠定良好基石。鑒于此，應加快推進農村地籍調查，對宅基地使用權進行調查，摸清宅基地家底，查清每一宗宅基地的權屬、四至界址、面積及房屋所有權等情況，將宅基地和房屋納入統一的不動產登記體系，完成“房地一體”的宅基地確權登記發證工作，并基于GIS技術建立農村宅基地地籍管理信息系統，實現宅基地信息化、動態化管理，為宅基地退出奠定信息和產權基礎。

2.建立農村宅基地價格評估和管理制度

在農村宅基地退出過程中，應引入第三方評估機構和專業評估人員對退出的宅基地價格進行評估。獨立、客觀、公正、科學的宅基地評估價格，可以有效保護農民的宅基地權益，避免發生不公平現象。宅基地評估價格既是宅基地退出核心利益主體——農民決策的重要依據，又是確定退宅農戶受償額度的重要依據。農村宅基地價格評估應遵循公正、公平、公開的原則，由專業估價人員按照規定技術標準和程序，采用適當的估價方法進行評估。另外，應加強對農村宅基地的地價管理。農村宅基地在用途上屬于建設用地的范疇，對宅基地加強地價管理，是促進農村宅基地逐步實現有償使用，建立統一的城鄉建設用地市場，保障農村土地市場健康發展的必要環節。因此，要強化基準地價在地價體系中的核心地位，根據經濟發展的實際情況定期修改基準地價，建立動態的基準地價更新機制，保證基準地價的基礎參考價值。

3.構建新型城鄉空間體系

構建城鄉互動、融為一體的新型城鄉空間體系是促進農民工市民化與農村宅基地退出的重要基礎，在實踐中要積極構建“中心城區—城鎮組團（建制鎮）—新型農村社區（集鎮或中心村）”的新型城鄉空間體系。一方面要引導農村人口向“中心城區—城鎮組團（建制鎮）”集聚，探索城鎮建設用地增加規模與吸納農村轉移人口落戶數量掛鉤，促進農村人口就地就近城鎮化，引導有條件的農民退出宅基地就地城鎮化；另一方面要通過構建城鄉一體的基礎設施和公共服務設施，將城市基礎設施、公共服務設施延伸到廣大鄉村地區，并通過制定相關政策，引導和激勵農村人口向農村新型社區（集鎮或中心村）集聚。

4.建立農村宅基地退出的實施保障機制endprint

第一，建立統籌協同優化決策機制。農村宅基地退出問題復雜、涉及面較廣，在農村宅基地退出規劃、組織實施、協調、政策創新等領域，需要國土、農業、城建和環保等多部門的統籌協同。但從農村宅基地產權、宅基地退出的融資渠道及城鄉建設用地增減掛鉤長效機制等農村宅基地退出中的關鍵性問題出發，國土管理部門處于不可替代的核心地位。因此，應根據區域經濟社會發展戰略，結合地區經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、土地整治規劃、新農村建設規劃等相關規劃，建立由國土資源部門牽頭，多部門協作統籌協同優化決策機制，科學合理地編制農村宅基地退出中長期規劃，同時建立宅基地退出的關鍵技術規范與標準，有序推進農村宅基地退出。

第二，建立組織協調機制。農村宅基地退出是一項涉及多個部門的系統工程，只有建立起一個強有力的組織協調機制，才能保證這項工作順利開展。因此，建議由縣級以上政府成立農村宅基地退出工作領導小組，專門負責農村宅基地退出規劃編制、方案制定、責任分解、部門協調、資金籌措等工作，明確各項工作內容及宅基地退出對象、退出時序安排等。

第三，建立資金保障機制。建立農村宅基地退出的資金保障機制尤為必要，建議從以下方面進行籌資：中央財政撥款；地方政府專項資金；參與宅基地退出項目的企業投資；參與宅基地退出項目的，對宅基地進行整理復墾的農業企業或農業合作社的投資；地方政府對參與宅基地退出項目的企業、組織和個人的專項扶持資金；其他社會資金等。

注釋

①《國家統計局發布2015年農民工監測調查報告》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-04/28/c_128940738.htm，2016年4月28日。

②郭慶松：《農民工市民化：“為何”與“何為”》，《國家行政學院學報》2014年第3期。

③劉德炳、姚冬琴：《讓農民捧上金飯碗》，《中國經濟周刊》2013年第45期。

④呂軍書、李茂：《土地發展權轉移視角下我國農戶宅基地有償退出的路徑選擇》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版）2014年第6期。

⑤《國家統計局：2014年中國城鎮化率達到54.77%》，中國經濟網，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201501/20/t20150120_4386891.shtml，2015年1月20日。

⑥《2014年末中國人戶分離人口2.98億人，流動人口2.53億，增800萬》，財經網，http：//economy.caijing.com.cn/20150120/3802879.shtml，2015年1月20日。

⑦張晏：《關鍵是推進集體建設用地流轉》，《中國國土資源報》2009年3月10日。

⑧董祚繼、田春華：《解讀〈國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見〉》，《地球》2014年第10期。

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責任編輯：澍 文

Abstract：Promoting the urbanization of migrant workers is an important goal of the development of new urbanization in China. There is an intimate relationship between migrant workers citizenization and rural homestead exit. From the perspective of interactive mechanism， rural homestead exit can provide necessary capital support to the urbanization of migrant workers， and the urbanization of migrant workers put forward the real needs of the homestead exit. From the perspective of driving mechanism， the new urbanization can push rural homestead exit and the urbanization of migrant workers. Orderly transfer of agricultural population and efficient use of rural land resources are the two important operating mechanisms. The rural homestead exit is feasible. Lastly， the implementation suggestions of rural residential land exit were proposed， such as strengthening the registration and certification work of rural residential land， establishing the price evaluation system of the rural residential land， constructing the new spatial system of urban and rural， and establishing the security mechanisms of implementing rural homestead exit.

Key words：migrant workers citizenization； rural homestead exit； interaction relationship； new urbanizationendprint