棗莊市山亭區農村集體產權股份制改革調研報告

■ 文/高 輝

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棗莊市山亭區農村集體產權股份制改革調研報告

■ 文/高 輝

近年來，棗莊市山亭區探索嘗試了農村集體產權股份制改革。2010年5月，在山城街道東山亭社區開展了改革試點，2011年7月建立了全市首家社區股份合作社——東山亭社區股份合作社，該社區2957.33萬元經營性資產及542畝耕地資源變成了“資本”，3178名享有配股資格的農民變“股民”，2012年實現收益245萬余元，分紅193萬余元。在總結東山亭集體產權股份制改革試點經驗的基礎上，2013年至2014年，完成了24個具備條件村（居）的改革試點，2014年有9家股份合作社實現分紅，分紅532.27萬元。2015年又選取11個具備條件村（居）繼續開展試點。

一、改革背景

山亭區總面積1018平方公里，轄9鎮1街道、1個省級經濟開發區、273個行政村（居），總人口約52萬。約有鄉村人口44萬人、農戶12.2萬戶、耕地35.8萬畝，人均耕地0.81畝。

隨著農村市場經濟的發展和農村改革的不斷深入，集體經濟投資主體多元化趨勢出現，集體資產產權處于變化之中。全區擁有農村集體資產6億多元，如何管好用好這些集體資產，使其不斷保值增值，增加農民收入，成為群眾關注的熱點和焦點。現行的“集權式”管理體制和運行機制已不適應市場化、社會化的要求，迫切需要進行體制創新、機制創新。改革要解決的問題有：一是管理上的“干部經濟”問題。改變現行的“集權式”管理體制，解決集體資產在名義上表現為“人人擁有”但實際上“人人沒有”的懸空狀態和管理者越位、所有者缺位的問題，使集體資產真正由集體經濟組織成員共有。二是轉變經營方式問題。目前集體經濟組織不是法人主體，山亭區實行村委會代行集體經濟組織職權。按照現行法律，村“兩委”不是嚴格意義上的經濟組織，村委會不可能作為集體資產的法人代表，對外難以合法的身份開展集體資產經營，對內沒有承擔集體資產管理的法律責任。因此，需要轉變傳統經營方式，構建科學的農村集體資產產權制度，培育合法的市場主體。

二、改革思路

1.指導思想。以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導，以保護農村集體經濟組織和農民合法權益為核心，以創新農村集體“三資”管理體制和運行機制為重點，進一步深化農村集體產權制度改革，盤活農村資源要素，逐步構建起適應社會主義市場經濟的農村集體經濟組織運營機制和分配機制，促進農民向二三產業轉移，增加農民財產性、經營性、工資性收入，推進農業和農村經濟向規模化、集約化、產業化、市場化經營，實現農村集體經濟快速健康可持續發展。

2.目標要求。按照資本經營、股份合作、風險共擔、利益共享的改革思路，實施農村集體產權股份制改革，在全區構建“歸屬清晰、責權明確、利益共享、風險共擔、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的農村集體經濟組織產權制度，進一步完善農村社會主義市場經濟體制，推進城鄉生產要素自由流動，促進全區城鄉一體化發展。

3.基本原則。一是以人為本、確保穩定。以維護集體經濟組織及其成員的合法權益為重點，正確處理國家、集體、個人三者利益關系，統籌兼顧不同群體的正當利益，尤其要注重保護弱勢群體的利益，及時化解矛盾和糾紛。二是因村制宜、分類指導。根據各村居的經濟發展狀況和村居“兩委”及村民對改革的認識程度，確定符合改革條件的村居，實行一鎮街一方案、一村居一策略，分類指導，不搞一刀切。三是民主決策、農民自愿。尊重民意，集中民智，民主制定試點方案和股份合作社章程，民主選舉產生股份合作組織，民主決定股份合作社的重大事項，建立集體資產營運和收益分配的民主決策、民主管理、民主監督等機制。四是依法辦事、規范操作。嚴格執行有關法律法規和政策規定，堅持公開、公正、公平，嚴明工作紀律，規范操作程序。改革方案進行充分的民主討論，整個改革工作的各個環節必須經過合法的民主程序。五是先行試點、穩步推進。選取具有一定集體資產積累、領導班子團結、群眾基礎較好的村居，先行試點，總結試點經驗，穩步推進工作。

東山亭社區股份合作社分紅

三、改革內容

對農村集體資產包括集體所有的經營性資產、非經營性（公益性）資產和資源性資產（土地、山林、水面等），實施股份制改造、市場化運作，完善投融資體制和運作機制，拓展農村集體產權市場流轉渠道，實現“資產變資本、農民變股民”，確保農村集體“三資”保值增值，保證農民和村集體收入長期穩定增長。

四、主要做法

1.加強領導，強化工作機制。建立了區、鎮街、村居三級工作體系。區委區政府研究制定了《山亭區農村集體產權制度改革試點工作方案》，成立了農村集體產權制度改革領導小組和工作組，對改革進行指導、協調、督查，及時研究解決改革中出現的具體問題，區經管局出臺了《關于開展農村集體產權制度改革試點工作的指導意見》，各鎮街也出臺了相應的實施方案，建立起黨委政府主要領導牽頭、業務部門主要實施、各部門全力配合的工作機制。選定試點村（居），成立相應的產改領導小組和工作組，制定村居改革試點工作實施方案，明確改革原則、目標任務、改革內容、時間進度，落實相應責任。

2.加強宣傳，統一干部群眾思想。區委區政府召開動員會，全面安排布置了試點工作任務，各鎮街召開動員會，組織試點村居“兩委”班子成員、黨員、群眾代表及改革領導小組成員認真學習、深刻領會改革精神，提高認識，統一思想。采取多種形式，對群眾進行廣泛深入的宣傳，使農民群眾了解和掌握改革的目的、意義及相關知識，使改革工作深入人心、家喻戶曉。

3.加強培訓，有針對性地提高工作人員素質。在改革前和改革中，按照分類指導、按需培訓的原則，通過集中培訓、專題講座等形式，對農村基層干部進行教育培訓，使基層干部、黨員提高認識，明確任務，熟悉規律，學會方法。區、鎮街多次舉辦農村集體產權制度改革現場培訓會議，對各鎮街經管站長、集體產權改革試點的村書記和村會計等進行現場觀摩培訓，增強工作的積極性和主動性，為改革的順利開展奠定良好的基礎。

4.嚴格程序，規范操作。各試點村居嚴格按照區、鎮街試點方案要求制定《村集體產權制度改革試點工作方案》（草案），召開村居集體經濟組織成員代表大會，對本村產權制度改革工作進行表決，表決通過后，向鎮政府（辦事處）提出進行產權制度改革的申請，鎮政府（辦事處）批復同意后開始進行。

五、保障措施

區委區政府加大政策支持力度，統籌安排專項資金予以保障；各相關部門高度重視，統籌兼顧、擺上日程，各司其職、各負其責，通力協作、相互配合，積極參與改革，主動支持改革，為推進農村集體產權制度改革作出應有貢獻。區財政局負責改革所需的經費保障；區發改局負責指導和協調改革工作及相關政策的落實；區工商分局負責幫助辦理改革村社區股份合作社的登記注冊；區公安分局負責提供戶籍檔案，幫助改革村進行戶口清查，協助維護改革村社會穩定；區國土資源分局負責改革村土地權屬界定、爭議處理，以及為土地勘測提供服務；區經管局負責改革過程中重大事項的組織、協調等全面工作，負責起草改革的有關政策、文件、材料，指導改革具體業務工作；區農村信用聯社負責社區股份合作社資產抵押貸款服務。其他成員單位協調配合做好本單位職能相關的改革工作；各鎮街根據本地實際，制訂具體實施辦法，確保改革順利推進。

柴林社區股份合作社成立大會

六、改革效果

通過農村集體產權股份制改革，將集體經濟改為股份制合作社后，作為一個市場競爭主體與市場對接，使集體產權由原來的共同共有變為按股共有，產權更加明晰，運作更加規范，有效地盤活了集體資產資源，為集體村居民增加收入開辟了新途徑。一是明確了股東的權利與責任。改制的一個積極意義就是把農民變成股民，通過資產量化、股權到人，確立了股東在集體資產中的份額，使權利與責任較好地統一，改變了以往“權利人人享受，責任無人承擔”的現象。二是完善了集體資產的管理體系。實施股份制改革，引入現代企業法人治理結構，初步形成了“三會”（股東大會或股東代表大會、理事會、監事會）運作機制，削弱了原來村干部對集體資產的控制權，廣大群眾成為改革的最大受益者。三是促進了集體資產的盤活增值。實施股份制改革后，理事會面臨著集體資產增值和股份分紅的壓力，必須在投資決策、經營管理等方面科學決策，規范運作，優化資源配置，保障集體資產的安全。四是形成了新型的分配關系。實施股份制改革，固化了股權，確立了新型經營模式，打破了舊有的福利型分配方式，形成了符合市場經濟要求的新型分配關系，村居民收入不斷增加。

七、存在的障礙和困難

一是農村集體經濟薄弱，大部分村集體資產存量少，特別是經營性資產少，負債多，資不抵債，干部、群眾的積極性主動性差，改革效果不明顯。二是改革處于起步階段，干部、群眾對這一新生事物的認識不統一，社會理解支持推動改革的大環境還沒有形成。特別是一些基層干部對改革存在認識誤區，怕失權，怕麻煩，怕翻舊賬，怕股份分紅壓力大，怕影響集體經濟發展，怕法律政策不完善而出亂子，造成主觀上缺乏信心，工作上缺乏動力。三是發展機制不足。一方面，隨著經營風險的增大，加上經營管理者土生土長，在經營上比較保守，多以出租、租賃等物業經營為主；另一方面，村股份合作社原有的區位和資源優勢已開發利用，生財渠道有限，而且缺乏上級保障、獎勵、扶持和集體資產抵押貸款等優惠政策措施，再發展后勁乏力。

欄目編輯：劉華彬

作者單位：（山東省棗莊市農業經濟經營管理辦公室）