京津冀污染物排放區域協同政策法律問題研究

孟慶瑜

(河北大學 政法學院，河北保定 071002)

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【法治前沿】

京津冀污染物排放區域協同政策法律問題研究

孟慶瑜

(河北大學 政法學院，河北保定 071002)

摘要：環境污染的巨大壓力倒逼京津冀開啟區域合作新模式，區域生態環境協同治理成為三地共識。污染物排放是環境污染的首要元兇，然而三地污染物排放的濃度和總量控制標準不一、規劃不同，諸多差異或沖突對區域生態環境的協同治理造成制度層面制約，成為聯防聯控發展的瓶頸。為此，京津冀三地亟待探索建立區域協同的污染物排放標準體系，逐步統一區域環境準入門檻，構建協調的區域污染物排放政策法律制度體系，從而為統籌區域污染治理、協同改善區域生態環境質量破除壁壘，提供制度保障。

關鍵詞：京津冀污染物排放；濃度控制；總量控制；協同制度構建

濃度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的濃度為核心的環境管理控制方法。總量控制是指以環境質量目標為依據，對區域內各污染源的排放總量實施控制的管理制度。*參見《環境科學大辭典》編委會：《環境科學大辭典》，中國環境科學出版社2008年版，第7-12頁。濃度控制和總量控制是控制污染物排放、改善環境質量的重要手段。長期以來，我國的污染控制戰略偏愛于濃度控制，主要建立在污染物排放標準基礎之上，排污濃度達標即視為合法，從而忽視了區域內環境的可承載能力。隨著環境問題的日益凸顯，我國逐步將總量控制納入環境管理體系的核心，以控制污染物排放濃度為防治環境污染的基礎，而控制污染物排放總量、逐步削減排放總量，則為改善環境質量的根本。污染物排放總量和濃度雙重控制，是解決環境污染問題的必由之路。京津冀三地污染物排放的濃度和總量控制標準不一、規劃不同，現行的分割式發展模式嚴重制約著區域生態環境的協同治理。因此，本文著眼于三地污染物排放總量和濃度控制的政策法律制度差異，以期探索存在諸多差異的致成因素，破除“一畝三分地”之壁壘，構建協同的污染物排放政策法律機制，增強區域污染治理的科學性、有效性，為京津冀區域生態環境協同治理提供重要的政策支撐和法律保障。

一、京津冀污染物排放濃度控制政策法律制度之比較

(一)京津冀三地污染物排放標準之總量對比

污染物排放標準分為國家標準和地方標準兩級，地方污染物排放標準是對國家污染物排放標準的補充與完善。《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)第16條明確規定了省級地方政府對國家污染物排放標準中未做規定的項目可制定補充性標準，并且賦予地方制定嚴于國家標準的地方污染物排放標準的權限。目前，京津冀三地均出臺多項地方性污染物排放標準，但標準控制項目種類不一、排放控制要求寬嚴有異。這種排放標準之間的差異或不同，不僅間接助長了污染源或污染物跨區域轉移問題的頻發，而且也對三地之間污染防治與監管的聯動造成了嚴重阻滯，進而影響區域間環境權利的公平享有。因此，京津冀區域生態環境協同治理離不開區域污染物排放標準的協調統一。

①根據河北省環保廳、北京市環保局、天津市環保局截止到2015年公布的最新污染物排放標準信息統計繪制該圖。

通過對近5年京津冀地方污染物排放標準的統計分析，我們可以看出：從地方性排污標準的數量來看，三地之間差距明顯。其中，北京市的地方性排污標準數量是天津市的3倍之多，而河北省的地方性排污標準數量則居于中間狀態。從標準控制項目的覆蓋面、涵蓋內容來看，北京市出臺的地方排污標準最為全面，囊括了大氣、水、固體廢棄物、噪音等多個方面，已經形成較為完整和嚴格的地方環境標準體系；相比之下，河北省、天津市的地方排污標準則主要聚焦于大氣與水兩個方面，鮮有涉及噪音、固體廢物。從地方性排污標準研制進程來看，河北省、天津市標準制定進程明顯緩慢，存在總量偏少、更新滯后、投入不足的問題。值得注意的是，隨著京津冀區域生態環境協同治理的深入推進以及日益嚴峻的環境問題倒逼，2015年河北省、天津市集中制定了近10項污染物排放標準。

(二)京津冀三地污染物排放標準之具體分析

京津冀三地的地方排放標準不僅在總量與種類上有很大不同，而且對同一事項排污標準的具體規定也存在諸多差異。這種污染物排放標準上的差異，必將成為京津冀生態環境協同治理的“短板”。這里僅選取其中的大氣污染與水污染兩方面的排放標準做出具體分析。

1.京津冀三地大氣污染物排放標準之差異。京津冀區域大氣污染問題嚴重，PM2.5已成為京津冀地區廣大民眾的“心肺之患”。大氣污染物排放標準是區域大氣污染聯防聯控的技術依托，而“標準的失衡”則是協同治理區域污染的最大障礙。水泥工業一直是我國大氣污染治理的重點行業，“水泥工業排放的水泥粉(煙)塵占全國工業粉塵排放總量的39%，高居工業排塵之首；氮氧化物排放量約占全國總量的 10%～12%；二氧化硫排放量占 3%～4%”。*方運田：《環保部審議并通過〈水泥工業大氣污染物排放標準〉》，載《中國環境報》2013年12月6日。因此，本文以三地水泥工業大氣污染物排放標準為例，剖析三地大氣污染物排放標準之差異。

京津冀三地現行的水泥工業大氣污染物排放標準分別為北京市《水泥工業大氣污染物排放標準》(DB11/1054-2013)、天津市《水泥工業大氣污染物排放標準》(GB4915-2013)和河北省《水泥工業大氣污染物排放標準》(DB13/2167-2015)。具體差異如下：

一是，污染物控制項目不差毫厘，濃度限值卻參差不齊。京津冀現行標準中，污染物控制項目均為顆粒物、氮氧化物、二氧化硫等6項，但同一污染物的最高允許排放濃度三地則大有不同。如水泥生產中II時段水泥窯及窯尾余熱利用系統中二氧化硫的排放限值：河北省為50mg/m3、北京市為20mg/m3，天津市執行國家標準中大氣污染物特別排放限值100mg/m3。再如氮氧化物排放限值河北省260mg/m3、北京市200mg/m3、天津市320mg/m3。可見，河北省為區域大氣污染聯防聯控的深入推進加嚴限值、幅度顯著。而天津市依舊執行國家標準，在2015年實施的《天津市工業爐窯大氣污染物排放標準》中明確“水泥制造行業工業爐窯大氣污染物排放執行《水泥工業大氣污染物排放標準》(GB4915-2013)”。天津市執行的排放限值在三地中最為寬松。

二是，排氣筒高度為通用要求，但北京與津冀略有不同。三地標準中均規定排氣筒高度不低于15m，應高于本體建筑物3m以上，“水泥窯及窯尾余熱利用系統排氣筒周圍半徑 200m 范圍內有建筑物時，排氣筒高度還應高出最高建筑物3m以上”。而北京市更加具體、嚴謹地按設備規模規定了水泥窯、烘干機、冷卻機等5種設備的排氣筒最低允許高度，并且規定若排氣筒高度因特殊原因達不到規定時，按相應排放限值的50%執行。

三是，三地大氣污染物濃度測定方法數量不一。其間，唯北京市測定方法最系統、具體，河北省次之。比如氮氧化物的測定方法北京市多達6種，河北省5種，天津市僅為紫外分光光度法與鹽酸萘乙二胺分光光度法2種。具體測定方法數量差距如圖2。

①根據北京市《水泥工業大氣污染物排放標準》(DB11/1054-2013)、天津市《水泥工業大氣污染物排放標準》(GB4915-2013)和河北省《水泥工業大氣污染物排放標準》(DB13/2167-2015)繪制該圖。

2.水污染物排放標準之差異。水污染物排放標準通常又稱為污水排放標準，是具有法律性質的技術性規范。目前，我國形成比較完整的“三級”水污染物排放標準體系，包括國家排放標準、行業排放標準和地方排放標準。地方污水排放標準是以該區域水環境保護需求為基礎，結合行業經濟、技術條件、污染源數量等因素，制定的或補充國家標準或嚴于國家標準的限值規范。排放標準既非越嚴越好，亦非“墨守成規”執行國家標準，必須考慮地方產業政策允許、技術上可達、經濟上可行。

京津冀三地在污水排放標準建設方面可謂差距明顯。其中，北京市、天津市在污水排放方面構建了自己的污水排放標準體系，而河北省執行的是國家標準。如在污水綜合排放標準上，河北省執行的是《國家污水綜合排放標準》(GB8978-1996)，而天津市則有的放矢地執行本地區頒布的地方污水排放標準——《天津市污水綜合排放標準》(DB12/356-2008)，北京市更是于2014年實施《北京市水污染物綜合排放標準》(DB11/307-2013)，從而代替2005年施行的《北京市水污染物排放標準》(DB11/307-2005)。又如，在城鎮污水處理廠污染物排放標準上，河北省仍執行國家標準——《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(GB18918—2002)，而北京市、天津市則分別出臺了地方標準——《北京市城鎮污水處理廠水污染物排放標準》(DB11/890-2012)、《天津市城鎮污水處理廠污染物排放標準》(DB12/599-2015)。值得注意的是，河北省在國家尚未制訂針對農村生活污水處理的國家排放標準背景下，于2015年率先制定出臺了《農村生活污水排放標準》(DB13/2171-2015)；北京市僅在地方農村生活污水處理實用技術指南、技術導則中涉及農村地區污水處理的調節池、污水凈化沼氣池、人工濕地、穩定塘等方面事項；*參見劉喆：《有序治理農村生活污水》，載《中國建設報》2014年10月10日。而天津市在農村生活污水排放標準方面尚未頒布限值規范。具體比較京津冀三地執行的污水綜合排放標準，可以發現其間存在的諸多差異：

第一，從標準的整體內容來看，京津冀三地在本區域執行標準的系統性、連貫性、科學性程度不同，對功能分區、標準分級、污染物分類不同，甚至存在概念和內涵不統一的矛盾。其中，北京市的標準最為全面、系統，除了具備三地標準中均設有的范圍、術語和定義、技術內容等事項外，還突出規定了標準的實施與監督——“本標準由市和區(縣)環境保護行政主管部門、水行政主管部門統一監督實施。對排污單位進行監督性監察時，可以現場即時采樣或監測的結果作為判定排污行為是否符合排放標準以及實施相關環境保護管理措施的依據”，*具體參見北京市環境保護局(http://www.bjepb.gov.cn/)于2014年公布實施的《水污染物綜合排放標準》(DB11/307-2013)。并且文末還注明了參考文獻；天津市的標準則既無標準實施與監督的規定，亦未標明參考文獻彰顯其“出身”合理；而河北省的標準為國家標準，缺乏針對性。

第二，三地標準的污染物控制項目數量不同，適用范圍不一致。從數量上看，河北省執行國家標準“分年限規定了69種水污染物最高允許排放濃度及部分行業最高允許排水量”；北京市對DB11/307-2005《水污染物排放標準》修訂后，增加了28項污染物控制指標，達至98項；天津市則表明除“列出5種污染物的排放限值和部分行業最高允許排放水量共6項指標”外，針對國家標準而言，不新增污染物指標。從適用范圍來看，天津市與河北省相同，均規定適用于“排污單位水污染的排放管理、建設項目的環境影響評價、建設項目環境保護設施設計、竣工驗收及其投產后的排放管理”，即國家標準；而北京市則明確規定，標準不適用于城鎮污水處理廠及醫療機構的水污染物排放管理。

第三，京津冀三地執行的標準中，污水排放標準分級不同、最高允許排放濃度不同。盡管三地均按污水不同的排放去向和功能區類別將標準分級，但相互之間仍存差異：河北省、天津市污水排放分別采取一級、二級和三級標準，而北京市則分為二級標準(A排放限值與B排放限值)，明顯提高了排污準入門檻。并且，北京市的兩級標準均嚴于天津市、河北省的同級水污染物排放限值，即北京市排放濃度限值最為嚴格，天津市次之，河北省最為“寬松”。例如，天津市標準中化學需氧量(COD)一級標準為50mg/L，二級標準為60mg/L，三級標準為500mg/L；河北省化學需氧量(COD)執行的限值中，一級標準100mg/L，二級標準150mg/L，三級標準500mg/L；北京市化學需氧量(COD)A排放限值為20mg/L，B排放限值為30mg/L。三地排放濃度指標差異可謂“天壤之別”，北京市的B級標準竟比天津市一級標準限值還低近1倍，較河北省低3倍之多。再如，懸浮物(SS)的最高允許排放濃度北京市B級標準為10mg/L，天津市的一級標準才與北京相同，而河北省所執行的國家標準中一級標準則高達70mg/L。

表1　京津冀三地水污染物最高允許排放濃度對比表(單位：mg/L)*根據《北京市水污染物綜合排放標準》(DB11/307-2013)、《天津市污水綜合排放標準》(DB12/356-2008)、《國家污水綜合排放標準》(GB8978-1996)繪制該表。

第四，京津冀三地執行的標準中，配套標準分析方法亦差距明顯。系統、具體的配套標準分析方法，便于對污染物科學、有效的監測，促進標準的實施。河北省與天津市大多執行國家標準，“依照測定方法的適用范圍及靈敏度等，1種污染物規定了1至2種測定方法”，*參見蔡惟瑾、潘智：《GB 8978— 1996〈污水綜合排放標準〉的特點與內容淺析》,載《鐵道勞動安全衛生與環保》1998年第4期。而北京市標準中1種污染物采用的分析方法多達4種。如對氨氮(以N計)的測定方法，河北省、天津市均為蒸餾和滴定法與納氏試劑比色法，北京市為納氏試劑分光光度法、氣象分子吸收光譜法、水楊酸分光光度法、蒸餾-中和滴定法。

二、京津冀污染物排放總量控制政策法律制度之差異及原因

我國新修訂的《環境保護法》首次明確規定了總量控制制度，補充完善了環境管理基本制度，使得總量減排從國家政策晉升至法律層次。近些年來，京津冀地區污染物排放總量已遠超本地區環境承載力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和煙(粉)塵排放量分別為166.0萬噸、227.3萬噸和138.7萬噸，占全國7.8%、9.7%和11.2%，單位面積二氧化硫、氮氧化物和煙(粉)塵排放量是全國平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。*參見劉曉星：《京津冀一體化：京津冀破解“與鄰為壑”》，載《中國環境報》2015年5月15日。區域內污染物排放總量超標，環境問題形勢嚴峻，然而三地污染物排放總量控制制度卻“各司其職”地上演著獨角戲。可見，京津冀三地迫切需要從區域視角出發，打破三地總量控制制度的割裂式發展狀態，根據區域經濟特點、污染類型等基本狀況，科學統一地規劃和實施污染物排放總量控制政策法律制度。這里仍以大氣污染和水污染的總量控制為主體，比較分析京津冀三地污染物排放總量控制政策法律制度之異同。

(一)京津冀區域大氣污染物排放總量控制制度之差異

大氣污染物排放總量控制，就是針對某一劃定的控制區域，為實現某一給定的大氣環境質量目標，計算出該區域所有污染源的允許排放總量，并將其合理地分配到各個現有污染源；然后通過控制這個總量，也就是每一個污染源所分配到的允許排放量，來達到該區域預期的大氣環境質量目標。*參見宋國君：《論中國污染物排放總量控制和濃度控制》，載《法制與管理》2000年第6期。京津冀三地每逢空氣重度污染時均同病相憐，亟待在京津冀區域內形成協調一致的大氣污染物排放總量控制制度。這里以京津冀三地的《大氣污染防治條例》為依據，*《北京市大氣污染防治條例》于2014年1月22日由北京市十四屆人大二次會議通過；《天津市大氣污染防治條例》于2015年1月30日由天津市十六屆人大三次會議通過；《河北省大氣污染防治條例》于2016年1月13日由河北省十二屆人大四次會議通過。這三個條例都明確規定實行重點大氣污染物排放總量控制制度，但是在控制標準的原則、指標、核定、方式以及超標后的法律責任等具體環節上均存在諸多差異。對其中的大氣污染物排放總量控制制度進行對比分析。

第一，雖然三地條例中均規定實行大氣污染物排放總量控制制度，但是總量控制在三地條例中并非比肩齊聲。例如，天津市在第一章總則部分突出強調總量控制的重要性，明確政府責任要“以大氣污染物排放總量為約束”；北京市也在總則部分突出表述了總量控制，并聲明要“加快削減排放總量”；而河北省在總則中卻沒有相關表述。再如，天津市、北京市條例中均專章規定“重點污染物排放總量控制”，其中天津市為第三章，自第29條至第33條，共5條；北京市第三章自第41條至第48條，共8條；河北省未在條例中對總量控制做專章規定，且條款數目少，即僅第15條規定了總量控制，第16條、17條跟進表述了重點大氣污染物排污權和碳排放權交易、排污許可。

第二，在大氣污染防治立法中，三地對污染物排放總量控制與濃度控制相結合的管理制度規定亦存在差異。北京市和天津市均明確實行污染物排放總量控制和濃度控制相結合的管理制度，北京市表述為“大氣污染防治，應當以降低大氣中的細顆粒物濃度為重點，堅持從源頭到末端全過程控制污染物排放，實行污染物排放總量和濃度控制”；天津市也申明“本市實行大氣污染物排放濃度控制和重點大氣污染物排放總量控制相結合的管理制度”；河北省條例中未明確實行總量和濃度相結合的雙重控制。

第三，排污許可證制度和排污權交易是實施總量控制的配套制度，完善的配套制度與總量控制有效銜接，才能有效促進污染物總量減排。三地條例中均規定進行大氣污染物排污權交易，但沒有明確具體的實施細則，而對排污許可證制度的規定也略有差異。北京市與天津市相同，均申明“按照排污許可證載明的污染物種類、排放總量指標等要求排放污染物，逐步減少污染物排放總量”，而河北省并未明確規定“逐步減少污染物排放總量”。但是河北省重點指出向大氣排放工業廢氣或者有毒有害大氣污染物的企業必須依法取得排污許可證，北京市、天津市無此明確規定。

第四，京津冀三地規定的超過排放總量控制指標排放大氣污染物應承擔的違法排放責任不同、懲罰力度不一致。北京市不僅規定了向大氣排放污染物不符合控制標準的處罰措施，也規定了超過排放總量指標應承擔的責任，天津市與河北省僅規定了超標排放的違法責任。并且，三地對違法排放行為的處罰力度差距明顯，北京市規定為“五萬元以上五十萬元以下罰款”，天津市為“十萬元以上一百萬元以下罰款”，河北省規定“處十萬元以上三十萬元以下罰款，情節嚴重的處三十萬元以上一百萬元以下罰款”。可見，三地違法排污成本不同、懲罰力度寬嚴不一，天津市違法成本最高。

(二)京津冀區域水污染物排放總量控制制度之差異

京津冀區域同處于海河流域，具有明顯的流域水系連通性、整體性，囿于長期以來的傳統經濟社會發展模式，區域水污染問題嚴重，2014年北京市、天津市劣于V類水質標準的河長占總評價河長的比例分別為45.8%*數據來源于北京市環境保護局(http://www.bjepb.gov.cn/)于2015年公布的《2014年北京市環境狀況公報》。和60.9%*數據來源于天津市環境保護局(http://www.tjhb.gov.cn/)于2015年公報的《2014年天津市環境狀況公報》。。河北省中南部一些地區“有河皆干、有水皆污”，*王一文等：《推進京津冀水資源保護一體化的思考》，載《中國水利》2015年第1期。三地亟待統籌制定協調的區域水污染物排放總量控制制度。這里，以京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治條例》(2010年發布)、《天津市水污染防治條例》(2015年發布)和《河北省水污染防治條例》(2014年修正)為依據，對其中的水污染物總量控制制度作對比分析：

第一，三地水污染防治條例中均規定了實施重點水污染物排放總量控制，相比之下北京市的立法最系統、科學。北京市在總則第3條中就明確了總量控制的重要性——堅持污染物排放總量控制，在削減污染物的同時補充生態環境用水，逐步改善水環境質量，恢復和保護水體生態功能，而天津市、河北省總則中缺乏相應內容。并且，北京市規定在制定全市及各流域的重點水污染物排放總量控制指標、分解方案和削減計劃時，由市環境保護行政主管部門會同發展和改革、水行政、農業等行政主管部門，根據本市水污染防治專項規劃和水污染防治狀況制定，較河北省與天津市詳細、全面。

第二，區域補償機制有利于維護區際公平正義、推進區域生態文明建設，北京市《水污染防治條例》第15條申明“本市逐步建立流域水環境資源區域補償機制。對超額完成重點水污染物排放總量控制指標和水環境質量考核指標的市人民政府有關部門和區、縣人民政府，市人民政府應當給予獎勵”。而河北省、天津市僅規定了對超過總量控制指標的地區予以處罰，對超額完成指標的并未規定獎勵,未能構建完善的區域內水資源補償機制。

第三，京津冀三地對是否實行水污染物排放濃度控制和重點水污染物排放總量控制相結合的雙重控制制度規定不盡相同。天津市《水污染防治條例》第12條第1款明確規定：“本市實行水污染物排放濃度控制和重點水污染物排放總量控制相結合的管理制度。排放水污染物的，其污染物排放濃度應當符合國家和本市規定的排放標準；排放重點水污染物的，應當符合總量控制指標”，從而進一步明確了濃度與總量的雙重控制制度，但北京市、河北省的立法中未見相應內容。

(三)京津冀污染物排放政策法律制度存在差異的致成因素

一個地方污染物排放政策法律制度的選擇與創制，必將是區域功能定位、經濟發展水平、環境法治狀況等多種因素綜合作用與考量的結果。目標選擇的差異、制約因素的不同必然導致不同地方在環境保護政策法律制度的制定與執行上的差異甚或沖突。具體到京津冀三地污染物排放政策法律制度之間存在差異的致成因素，主要包括以下方面：

1.京津冀區域經濟發展不平衡。地方立法通常是經濟需求的直接或間接表達，在經濟可支付的范圍內，相應配套的法律應運而生，立法的內容、精神、層次及水平很大程度上受制于經濟發展的程度，可以說地方立法差異根源于經濟發展水平的差異。京津冀三地經濟發展呈階梯狀分布，從人均GDP看，2014年北京、天津人均GDP均超1.6萬美元，而河北僅為6500余美元，不足京津的1/2。*財新網：《京津冀三地經濟發展很不平衡》，http://economy.caixin.com/2015-07-10/100827728.html.可見，河北省的經濟發展與京津之間相差懸殊。正是京津冀三地之間經濟發展的不平衡，造成了三地對環境保護的能力及動力各不相同，進而影響了污染物排放政策法律制度的發展與完善。詳言之，河北省相較于北京市和天津市，在處理經濟發展和污染物排放問題上承受著更大的壓力，由此導致在制定污染物排放政策法律制度時常常受制于經濟發展優先的思想認識和現實需要，致使在污染物排放的濃度控制和總量控制制度上大多執行的是國家標準，缺乏制定和執行嚴于國家標準的外在激勵和內在動力。簡言之，京津冀區域經濟發展的巨大差距是掣肘三地環境保護能力和環境治理投入的關鍵，是導致三地對污染物排放的規定不同，標準不一的根本性原因。

2.京津冀城市功能定位不協同。北京城市功能定位為全國政治中心、文化中心、國家經濟管理中心、國際交往中心和宜居城市，初步形成了服務經濟為主導的格局。*汪江龍：《首都城市功能定位與產業發展互動關系研究》，載《北京市經濟管理干部學院學報》2011年第4期。對環境治理投入成本高，保護力度大，由此形成了較為科學、嚴格的污染物排放濃度控制和總量控制制度。天津的城市功能定位為構建現代化國際港口大都市，*韓士元：《天津：城市定位與城市功能》，載《城市》2006年第5期。著重發展國際物流和國際航運功能，一定程度上對生態環境保護投入不足、規制滯后，因此對污染物排放的限值及總量控制方面未形成強有力的決策支撐。長期以來河北省內城市功能定位不明確，經濟上采取追趕戰略，主要依靠能源重化工的大規模擴張實現，生態環境保護常常處于政策目標選擇的次要地位，污染物排放直接適用國家標準，而不是主動尋求建設更嚴的污染物排放標準體系。

3.京津冀地方立法技術及立法觀念不同步。立法主體在訂立法律時對形式與內容一致所需的技術把握及在法律頒布后對現存法律協調性的掌控程度，也是影響地方立法是否能科學有效運行的關鍵因素。*章雯雯：《論我國多元法治背景下的地方立法沖突》，載《成都行政學院學報》2010年第4期。毋庸諱言，京津冀三地的地方立法機關，在人員組成、立法動機、價值取向、觀念、知識、利益等方面存在不同程度的差異是一個客觀事實，在對地方立法中相關問題的理解、處理上常常產生差別甚至沖突也是在所難免的。具體到生態環境保護領域，京津冀三地的立法主體在制定污染物排放標準及總量控制制度時的立法技術及立法觀念不同步，使得對需要立法的領域研究程度不同、著眼點不同、以及對相關政策、法律的不同理解，導致了立法內容的差異化。同時，京津冀三地在制定污染物排放相關規定過程中缺乏溝通、互動不足，沒有形成常態化的排污治理交流機制，進一步導致了污染物排放政策法律制度的差異迭出。

4.京津冀三地立法協作機制不健全。我國新修訂實施的《環境保護法》第16條，明確賦予了省級地方政府制定或補充或嚴于國家污染物排放標準的地方標準的權限。但在京津冀區域內省級行政單位“三足鼎立”的模式下，擁有地方污染物排放標準制定權的主體是多元的，并且三地的環境政策制定機關之間沒有形成常態化的交流協作機制、信息共享機制，缺乏行之有效的治污決策支持系統和協作平臺，致使三地在污染物排放制度制定過程中缺乏溝通互動，標準建設差距明顯、參差不齊。盡管京津冀三地這種因地制宜的環境政策制定方式滿足了各自利益的需求，激發了地方經濟發展潛力，但是這種環境政策的差異必須控制在區域環境可承載的合理范圍內。事實上，正是京津冀區域的環境政策的極度分散化、碎片化使得大量污染源排污規制不同，導致點源與面源污染共存，共同促成了區域性環境危機。

三、京津冀污染物排放政策法律制度區域協同應采取的措施

環境污染治理是京津冀區域生態環境協同治理的關鍵。協同三地污染物排放的濃度控制和總量控制，亟需打破固有模式的藩籬，堅持平等合作、區域一體和共同責任三項原則，探索建立區域協同的污染物排放制度，形成常態機制，統籌區域污染治理，逐步改善環境質量。

(一)分階段逐步推進京津冀區域污染物排放標準的一體化進程

當前，河北省制定的地方環境標準相較于北京和天津存在總量偏少、發展滯后、投入不足等問題，并且天津市、河北省部分地區的企業對國家規定的污染物特別排放限值尚無法達標，倘若采用“一刀切”的手段在短時間內統一實施嚴于國家標準的北京標準，其難度可想而知。*王瑋：《京津冀環保一體化：統一標準大勢所趨》，載《中國環境報》2014年6月25日。況且，河北省重工業、傳統能源消費占比極高，短期內人為壓制傳統產能的做法已經讓地方經濟陷入大幅下滑的泥沼，再度用環保政策施壓恐會破壞原有的產業基礎。*中國新聞網：《京津冀推環保一體化 污染企業外遷仍是大勢所趨》, http://news.xinhuanet.com/energy/2014-06/19/c_1111210716.htm。因此，采取設立分階段目標和任務的策略，逐步實現污染物排放標準的協同才是符合實際的可行之舉。以水污染物排放政策法律制度為例，在統一京津冀三地的水污染物綜合排放標準時，可根據三地水污染現狀、污水排放源等實時因素，實施“分步走”的規劃和策略：第一階段，自現在起至2017年底，河北省、天津市水污染物中懸浮物(SS)、五日生化需氧量(BOD5)、化學需氧量(COD)等排放限值統一達到北京市三級標準；第二階段，2018年至2020年底，河北省、天津市的水污染物控制項目達至北京市標準的98項，污染物排放最大濃度限值統一執行北京市二級標準；第三階段，2021年至2025年底，河北省、天津市污水限值執行北京市一級標準，即包括標準控制項目種類、污水排放標準分級、最高允許排放濃度到配套標準分析方法等方面，京津冀三地在水污染物綜合排放標準上達至完全統一。以此為參考或借鑒，全面推進京津冀區域的其他污染物排放標準，在京津冀協同發展戰略的規劃期限內逐步實現協調統一。

(二)設立京津冀生態環境協同治理工作委員會

推動京津冀區域生態環境治理政策法律制度的協同發展和污染物排放標準的一體化，離不開相應特定機構的統籌規劃與協調推進。為此，建議設立接受國務院京津冀協同發展領導小組領導的專門性工作機構——“京津冀生態環境協同治理工作委員會”(以下簡稱“環境工作委員會”)，其基本職能是為統籌推進京津冀區域生態環境的協同治理政策法律制度建設提供協同咨詢意見并負責協調實施。為了保證該委員會的權威性和專業性，建議由國務院京津冀協同發展領導小組牽頭，由三地人大、政府和環境保護部共同設立，成員可以考慮由三部分人員擔任：一是三地省級人大常委會法制工作委員會、省(市)政府法制辦公室和環境保護廳(局)相關工作人員；二是環境資源科學和環境資源法領域的專家學者；三是社會組織和社會公眾代表。為了保證該委員會的有效運轉，切實發揮作用，要進一步明確管理體制、具體人員的選任條件和任期、工作程序、職能范圍等，以平等協商、區域協同為原則，在現有的污染物排放濃度和總量控制制度的基礎上，研究提出三地協同的污染物排放標準體系和政策措施，并負責協調推進在京津冀三地人大、政府及其有關部門的落地實施。

(三)建立京津冀區域污染源排放信息交流共享平臺

區域內充分的污染源排放信息交流是京津冀協同構建污染物排放制度的基礎和前提。京津冀區域內污染源排放信息的交流是否及時迅捷、準確權威，直接影響到三地排污共治的協作程度。對此，建議由“環境工作委員會”主導，依托以物聯網、云計算、多元遙感為代表的新一代信息技術，建立起“系統感知-高效傳輸-大數據處理-智能化應用”的新一代立體化環境監測系統，構建京津冀區域多維動態污染源排放信息平臺，*賀泓：《建立統一的環境監測和管理平臺》，載《人民政協報》2015年6月29日。進而形成京津冀三地共享、污染源排放信息全覆蓋、集信息采集、挖掘與運用等功能于一體的生態環境協同治理信息中心。通過京津冀區域內的環境信息交流和資源共享，不僅為污染物排放控制制度的協同發展提供可靠的數據支持，也可避免因信息不對稱導致的污染物排放政策法律規定的矛盾與沖突。

(四)建立地方性污染物排放標準和配套技術指標的協商制定機制

在“環境工作委員會”的咨詢意見指導和具體協調下，京津冀三地的政府及其相關部門應當自主啟動污染物排放標準的制定或修改程序。為了防止三地仍然“我行我素”的制定或修改地方性污染物排放標準及其配套技術規定，可嘗試搭建京津冀污染物排放標準協同創制平臺，建立協商制定工作機制。三地政府及其有關部門可固定時間、期限，抽調部門相關工作人員以聯席會議形式對同一事項的排放標準進行磋商制定。聯席會議可由三地輪流承辦并由承辦方擔任會議主席，以互助協作、合作共贏為原則，對三地的地方性污染物排放標準及配套技術指標進行面對面研討，堅持從實際出發、主動融入、深入協商、求同存異，挖掘污染物排放標準中亟待協調銜接的事項或方案。通過充分協商對基本條款達成一致意見后，形成示范性污染物排放標準文本。京津冀三地政府及其相關部門結合本地區的環境容量、經濟發展等現實條件和因素對示范性標準文本加以補充完善后，研究確定本地區的最終地方性排放標準及配套技術指標。通過這種地方性排污標準和配套技術指標的協商制定工作機制，最大限度地避免京津冀三地污染物排放控制政策措施可能出現的諸多差異，同時也有助于結合本地實際情況，做到區域間排放標準的協同平衡。

(五)建立區域性污染物排放總量控制制度的規劃協商機制

京津冀應從區域環境整體的立場出發，自覺破除三地污染物排放總量控制制度的割裂式發展藩籬，根據區域環境容量、污染類型等具體因素，構建系統性污染物排放總量控制制度。對此，可嘗試建立京津冀區域污染物排放總量控制制度規劃協商工作機制，由“環境工作委員會”研究提出統一三地總量控制制度的示范性方案，交由京津冀三地的人大、政府等有關部門研究具體方案并負責實施。具體而言，由“環境工作委員會”組織京津冀三地相關部門的負責人員，在平等、協同的基礎上，召開污染物總量控制制度的規劃協商會議。會議定期召開，根據京津冀區域環境整體容量，劃分環境質量控制區，確定控制區總量控制指標，并對控制區內的指標進行分解(指標分解必須具體到排污單位)。會議通過三地之間的充分規劃與協商，對總量控制制度的基本條款達成一致意見后，形成示范性污染物總量控制制度文本。京津冀三地的人大、政府等相關部門應結合本地區的實際情況對示范性文本加以補充細化，提交決策機關審議通過后公布實施。

(六)建立污染物排放控制政策法律制度區域協同的實施監督機制

1.建立健全公眾參與的監督機制。在京津冀區域內，污染物排放的濃度控制和總量控制制度是否有效實施和執行，需充分發揮人民群眾在合力治污過程中的監督作用。在“環境工作委員會”的統一領導下設立專門聽取群眾意見、建議或者舉報超標排污的工作站，負責收集和整理三地人民群眾對實施污染物排放協同制度的意見，以及向相關部門及時反饋超標排污等違法行為。工作站針對人民群眾對污染物排放制度運行中的意見或建議中的共同性問題進行篩選、整理，最終形成書面文本，作為三地對污染物排放控制制度進行修訂、補充時的必要參考文本。同時，在設立工作站的基礎上，還應逐漸拓寬公眾監督渠道，充分利用移動互聯網的優勢，發揮多媒體的工作監督職能，設立專門的監督網站及客戶端，隨時披露公眾反映的污染物排放情況及政府政策實施進度。

2.設立跨行政區域的專門監督機構。我國的監督體制大多側重于各行政區域內或者行業內的監督管制，此種“割裂式”模式并不利于在京津冀區域內對污染物排放的濃度控制和總量控制制度實施監督管理，更不利于京津冀環境問題協同治理模式的轉變、提升。鑒于此，可在“環境工作委員會”之下設立專門性跨行政區域的監督管理機構，專門負責對三地執行污染物排放控制制度具體狀況的監督。監督管理機構可以建立排污動態通報制度，及時公布違法行為者信息，同時，對超額完成污染物排放總量控制指標和環境質量考核指標的相關主體予以公布表彰。

綜上所述，京津冀污染物排放政策法律制度的規制不同、差異迭出，已成為三地合力治污的梗阻。三地應以平等合作、區域一體為原則,立足于協同治污、共同責任的理念，廓清京津冀三地污染物排放的濃度和總量控制標準，釋明京津冀區域污染物排放標準之差異，探索逐步統一區域環境準入標準之路徑。為構建符合京津冀區域生態環境特點的區域協同污染物排放政策法律制度，實現京津冀環保“標準一致化”，從而為統籌區域污染治理、協同改善區域生態環境質量提供制度保障。

[責任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-04-20

基金項目：本文系國家社會科學基金重點項目《京津冀區域生態環境協同治理政策法律問題研究》(15AFX022)的階段性成果，需要說明的是，河北大學經濟法學專業研究生秦紅同學全過程參與了本文的研究，在此謹表誠摯感謝。

作者簡介：孟慶瑜(1973-)，男，河北阜平人，法學博士，河北大學政法學院教授，博士生導師，河北大學國家治理法治化研究中心主任，主要研究方向：經濟法、環境資源保護法。

中圖分類號：D912.1

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)04-0087-09

Subject:Study on the Legal Issues of Regional Cooperative Policy of Pollutant Discharge in Beijing, Tianjin and Hebei

Author & unit:MENG Qingyu

(College of Pilitical Science and Law，He Bei University，Baoding Hebei 071002,China)

Abstract：Enormous pressure of environmental pollution in Beijing, Tianjin and Hebei forced these regions to open a new model of regional cooperation. Regional ecological collaborationhave become a consense. Pollutant emission is the primary culprit of environmental pollution, but the standard, planning of the concentration and total amount of pollutant emission are different between three provinces. Many differences or conflicts on collaborative governance on the regional ecological environment caused by system level constraints, which become a handicap of joint prevention and management. To this end, Beijing,Tianjin and He Bei need to explore the establishment of regional co-pollutant emission standards, gradually unify the regional environmental barriers to entry and build the area emissions legal system policy coordination, soas to provide the institutional guarantee on co-ordinate regional pollution control and improve theregional collaboration to break the barriers.

Key words：pollutant emissions In Beijing、 Tianjin and Hebei;concentration control；total amountcontrol； collaborative system construction