草原天路風景區管理體制研究

孫殿君

摘 要：管理體制不順暢是制約草原天路風景區發展中的主要瓶頸，本文在通過實地調查和對現有文獻資料的整理，總結草原天路的管理現狀及存在的問題，指出解決草原天路管理瓶頸的關鍵在于加強戰略管理、優化行政管理模式、完善經營管理方式。

關鍵詞：草原天路；管理體制；管理模式；對策

中圖分類號： F592 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）23-39-2

1 研究緣起

草原天路風景區位于河北省張家口市崇禮區、萬全區、張北縣的交界處，于2012年建成通車。建成后，由于該路段獨特的自然景觀而促使旅游業不斷火爆。在承載豐富游客生活和促進當地旅游經濟發展使命的同時，草原天路風景區也出現了諸如旅游高峰時段道路擁堵、周邊環境破壞嚴重、游客滿意度不高等一系列問題；同時，國家京津冀協同發展框架的形成和京張冬奧會的申請成功，為草原天路風景區的發展既帶來了機遇也帶來了可持續發展方面的挑戰。草原天路風景區當前面臨的問題及后續的發展離不開科學有效的管理。因此，理順景區管理體制，破解管理瓶頸是當前亟待解決的問題，本文在這樣的背景下展開。

2 草原天路管理現狀及存在的問題

2.1 景區戰略管理不到位

景區戰略管理在實踐中可以簡單理解為全局的、長遠的規劃。草原天路景區從公路建設初衷到后期的行政管理、經營管理一直帶有較大隨意性和適應性，并未體現出戰略管理的思想，具體表現為：

2.1.1 景區長遠目標和發展愿景不明確，政策隨意性較大

目前，草原天路全長130多公里，連接張北、崇禮、萬全三縣。在旅游市場利好因素的驅動下，草原天路即將擴建延伸到300多公里，與壩上5縣交界。這種規劃并未考慮景區品質和游客體驗，僅僅體現了利益的引導。另外，按照張北縣政府的批準，從2016年5月1日后，景區開始收取門票。雖然這項工作不足一月便在社會各界的質疑中終止，但這也更能體現出較大的政策隨意性。

2.1.2 景區行政規劃缺失現象嚴重

旅游產業是一個綜合性的產業，它的發展涉及食、住、行、游、購、娛等多個行業，因此對地域經濟有很大的依賴性，必須要綜合規劃所涉及到的各中經濟要素，例如土地征用、項目建設等方面，才能為景區的發展獲得必要的人力、物力、財力支持。草原天路因其風景秀美吸引了周邊大量的游客，游客到來之后發現草原天路僅僅是一條風景公路，而與之配套的其他方面基本沒有、或是達不到游客的需求。2015年草原天路旅游開發有限責任公司會同有關部門制作了《張家口草原天路風景道項目策劃方案》，但《方案》的可行性和執行效果仍需后期驗證。

2.1.3 景區戰略分析缺失

草原天路景區在發展過程中對其自身優勢、劣勢，外部的機遇和挑戰缺乏必要的分析。具體表現為：首先，沒有處理好資源與市場的關系，草原天路風景帶沿線地質、蒙元、長城、古道、農耕、軍事、能源等文化底蘊深厚，旅游資源條件良好，但目前這些資源大多沒有經過合理的規劃和開發，這對草原天路旅游品牌的形成和市場份額的占領無疑是一個很大的影響；其次，沒有處理好景區與生態環境的關系，隨著天路旅游的火爆，游客激增直接導致的是對生態環境的破壞，汽車尾氣、垃圾亂扔、隨意踐踏，已經成為經常性事件。

2.2 景區政府管理主體不明確

公路最初由張北縣主導修建，由張北縣政府主管，后張家口市政府成立了“草原天路管理委員會”，負責對草原天路開發管理。“草原天路管理委員會”成立后由于各種原因并未形成對公路景區的有效管理，因此，草原天路的實際管理方式成為以張北縣管理為主、市政府和縣政府雙重管理的局面。后期規劃中的300公里草原天路通車后，將涉及張北、沽源、崇禮、萬全、尚義五縣。政府間的土地征用、利益分成、協調配合等問題更加凸顯。草原天路應該由哪級政府主導管理，各級政府在景區的管理中應當承擔什么責任，是景區發展中亟待解決的問題。

2.3 景區經營管理有待完善

社會資本加入和商業化經營管理方式的使用，使草原天路景區無論從資金上還是從管理手段、效果上較以前有了很大提升。但在運營過程中仍有以下幾方面的問題急需解決：

首先，社會投資的回報問題，合理化的社會投資回報機制尚未形成。草原天路經營管理方面，最早由張北縣政府主導成立張北縣草原天路旅游開發有限責任公司，負責對景區進行開發和經營。由于管理責任不到位，造成了草原天路遠景無規劃、管理跟不上的窘境。后期引入社會資本，成立了北京宏美龍脊旅游有限公司，與張北縣簽訂了合作協議，沿用張北縣草原天路旅游開發公司的名稱，開始對草原天路進行注資和開發、管理。目前，管理公司的職責定位為負責景區的基礎設施建設和管理，景區的餐飲、住宿、購物甚至娛樂并未涉及。

其次，利益相關者的回報問題。按照協議，張北縣草原天路旅游開發公司的股權結構，張北、萬全和崇禮三個縣區合伙占股25%，社會資本占股75%。首先，地方政府持股合法性值得商榷；其次，25%的持股比例，對于三區縣來說偏少，導致地方政府積極性受到影響。

最后，健全公司治理結構問題。目前，新成立的張北縣草原天路旅游開發公司仍沿用原公司的行政配置。受到持股比例爭議的影響，合理的董事會制度、監事會制度和職業經理人制度也沒有建立起來。

3 完善草原天路管理體制相關建議

3.1 做好景區長遠規劃，加強戰略管理

首先，草原天路管理主體必須強化戰略管理意識，長遠規劃不能僅僅以短期利益為驅動力，必須要注重游客體驗、注重生態環境保護和注重產品創新。其次，景區管理要樹立大旅游理念，由“一路”向“一帶”推進，盤活張家口全市旅游產業的發展。以門票收入為例，國內大多數景區經營收入主要依賴“門票經濟”，但征收門票的做法加重游客支出負擔，減少游客停留時間和次數，導致旅游收入單一。如果實行免票制度，降低游客準入門檻，從而帶動景區周圍的餐飲、住宿、交通、零售和其他行業的長期健康發展，其現實效應更大。以此為契機，促進整個張家口地區旅游經濟的長遠發展，通過高人氣為本地創造顯著的綜合回報效益，才是更為根本的目的。再次，具體要做好旅游項目規劃、旅游設施配置規劃、娛樂活動安排規劃等。

3.2 優化行政管理模式

當前，國內景區大體有四種管理模式：政府直接管理型；政府職能部門型；企業管理型；政府派出機構型。比較各管理模式的優缺點，總體來看，政府派出機構管理方式，首先避免了政府管理體制的龐大機構和繁重事務，使風景區的管理更加專一化和專業化；其次，在政府充分授權的前提下，克服了職能部門管理方式行政管理權、執法權不足而導致的協調管理等不力的弊端；最后，這種管理方式相比較企業管理方式，依法管理能力有保障，而且在國家政策的約束和引導下，對景區的生態建設和可持續發展會起到積極的促進作用。

因此，在綜合比較國內風景區管理模式利弊的基礎上，鑒于目前草原天路風景區管理體制運行不順暢的現實情況，建議成立“張家口草原天路風景區管理委員會”。“張家口草原天路風景區管理委員會”作為張家口市政府派出機構編制，行政級別暫定為正處級。管理委員會主要職責為：負責各類規劃的編制、負責對景區經營主體的選擇和監督、負責對景區各利益主體的協調、負責綜合執法、負責基礎設施建設等。同時，為完善景區管理體制，使風景區管理委員會不因缺乏必要的行政管理權和執法權而流于形式，張家口市政府必須對“張家口草原天路風景區管理委員會”在其職責范圍內充分授權。將草原天路風景區作為一個特殊的獨立行政區域對待，使這一區域的管理不受屬地管理和行政區劃的限制。

3.3 完善經營管理方式

第一，建議草原天路后期不再實行景區收費門票制度，轉而包裝開發草原天路沿線的旅游景點、民俗文化、餐飲娛樂等方面，通過對這些資源的合理化收費，為社會資本投資回報提供途徑；第二，除景區的行政管理外，為減輕政府投資壓力，促進草原天路健康發展，景區基礎設施宜采用PPP模式融資建設，景區內的餐飲、娛樂等項目的建設應采用社會招標方式，由社會資本多主體投資建設；第三，建立健全草原天路管理公司法人治理結構，優化景區的內外部治理環境。

參 考 文 獻

[1] 劉學兵，孫曉然.我國旅游景區管理創新探析[J].中國商貿，2011（11）：16-20.

[2] 黃成林.黃山市鄉村旅游初步研究[J].人文地理，2013.

[3] 徐寧.張家口草原天路風景道旅游開發研究[J].中國集體經濟，2015（1）167-168.