自然保護區管理需要新思路

趙慧

自然保護區面臨的種種問題，相當程度上源于保護與開發的矛盾。隨著各類問題與矛盾的交織顯現，生態補償浮出水面。

從最初的科研需要到后來的搶救性保護，再到今天的生物多樣性保護，中國自然保護區走過了60年。2016年，恰好是中國自然保護區建區60周年。在對過往60年的審視中，成績很大，但在加快推進生態文明建設的背景下，有關自然保護區建設、管理、監管的種種問題卻也不容回避。

“一個武夷山有十幾個保護區，好幾個省管，鄱陽湖有20多個保護區，保護的自然地理單元被行政區劃分割，非常荒誕。”在7月9日召開的生物多樣性與綠色發展論壇上，復旦大學生物多樣性科學研究所教授陳家寬感慨道。

陳家寬曾擔任國家級自然保護區評審委員會副主任，在他看來，中國自然保護區體系基本建成后，雖然在保護區面積、保護類型、保護有效性方面有過很多成功案例，但問題也不少，“五大理念的第一個理念就是創新，自然保護區10年中間創新沒有發揮作用。”

問題重重

目前，我國已建立2740處自然保護區，總面積147萬平方公里，其中陸域面積142萬平方公里，約占我國陸地國土面積的14.8%。全國超過90%的陸地自然生態系統建有代表性的自然保護區，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數重要自然遺跡在自然保護區得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。

整體而言，我國基本形成了類型較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系。

但在陳家寬看來，中國自然保護區當前面臨嚴重的體制機制障礙。一方面，保護區的自然地理單元被行政區劃人為分割，如武夷山有十幾個保護區，一個保護區為一個自然單元，被江西、福建、浙江等省分割。

另一方面，原本統一的生態保護體系卻分屬不同的行政部門管理。“河流屬于水利部門管，鳥是林業部門管，灘涂是國土資源部門管，一個生態系統被分割了。有的保護區屬于縣，有的屬于地區。國家級保護區讓地方管理，非常不合理，亟須體制機制改革。”

其次，自然保護區管理比較粗放。陳家寬看到，我國保護區面積很大，但保護空缺明顯，導致生物多樣性的戰略資源無法得到有效保護，如兩棲類動物沒有得到保護。

而且，自然保護區對主要保護對象的動態、管理缺少科學研究。“實際上也沒有能力進行科學研究，保護效率非常低。”

人類活動和全球變化對自然保護區威脅巨大。陳家寬說，在一些地方，區域經濟發展與自然保護區產生沖突，存在盜殺野生動物、挖掘野生藥材等現象。“一些國家森林公園、濕地公園都是打著保護國家森林資源的幌子，搞旅游、搞房地產。”

事實上，對于自然保護區存在的種種問題，同樣已經引起了環保部的關注。6月30日，環保部部長陳吉寧在十二屆全國人大常委會會議上做作了關于自然保護區建設和管理工作的情況報告，并提出，“十三五”期間，將推進自然保護區建設和管理從數量型向質量型、從粗放式向精細化轉變。

“應建立自然保護區由同級政府投資、建設、管理的體制，把分屬不同部委的自然保護區的管理職能集中到環保部。此外，建立跨區域、跨部門的自然保護區協調管理機構。”陳家寬建議。

創新生態補償模式

自然保護區面臨的種種問題，相當程度上緣于保護與開發的矛盾。隨著各類問題與矛盾的交織顯現，生態補償浮出水面。

地跨貴州、云南、四川三省的赤水河是長江上游唯一一條干流沒有修建水壩、水庫的一級支流，也是重要的生物多樣性優先保護區域。但伴隨工業化、城市化進程的加快，赤水河流域生態功能嚴重退化。

“如果沒有赤水河流域良好的生態環境，就沒有茅臺。要感謝赤水河上游各級政府、百姓為我們所作的貢獻。”茅臺酒股份公司副總經理張家齊說。

為此，茅臺酒廠嘗試對赤水河流域的農戶進行工業反哺。張家齊介紹，茅臺酒廠曾計劃從2014年開始每年拿出5000萬元，10年共計5億元，建立赤水河生態保護基金，并建立四大基地，讓12萬農戶直接受益，每個農戶每年收益約6400元。

“但遺憾地告訴大家，這5000萬元還在我們公司賬上，因為我們不知道這筆錢怎么花才能公平地補償上游的農戶，希望有機構能幫助我們建立合理的機制，解決這個問題。”張家齊說。

同樣亟須破題的還有三江源自然保護區。

中國環境科學研究院等單位曾引入GEP（生態系統生產總值）概念，對三江源區域的自然資源資產價值進行評估。評估結果表明，2010年三江源自然保護區生態系統總值為5000億元，是同期GDP（國內生產總值）的3.6倍。

“我們同時計算了一下，要對三江源生態系統進行保護和恢復，每年國家投入的成本是130億元。”中國環境科學研究院副院長舒儉民說，如果投入130多億元進行保護，實際上對其限制開發的機會成本約370億元，包括畜牧業、水電開發、礦產資源開發等。

舒儉民建議，首先應創新西部生態發展模式，“很高興看到三江源和武夷山成為國家公園體制試點區域。”其次是要在資源制度上邁出一步，把生態產品作為第四產業列入國民經濟核算體系。

更多的創新應體現在生態補償方面。

舒儉民注意到，目前在三江源區域生態補償名目很多，各部門都有，大多以項目形式存在，而最終真正用到恢復三江源生態環境、用于補償農牧民生活的并不多。

“現在的生態補償方法也很簡單，草地限制放羊，達到一定數量就給予牧民相應補償，但現實中，一些牧民會選擇到高山等人跡罕至的地方偷偷放牧。”

對此，舒儉民的建議是，創新生態補償模式，建立政府購買生態產品的機制。“根據你的草地質量給予獎勵。草地作為生態保護的產品，政府出錢購買，提高當前的補償標準，衡量的標準就是草地的質量，這個方法現在正在探索。”