制度異化、群體割裂與供熱體制改革困局

唐要家　徐燕

內容提要改革非效率再分配制度是中國構建更具包容性社會的重要內容。在不完全市場化背景下，中國供熱行業福利性供熱利益平衡的“天秤模式”造成政府、企業、居民三者之間的矛盾沖突和高制度維持成本。由于福利性供熱體制的初始設計帶有明顯的群體歧視性，原本公平導向的制度變成不公平的主因，造成社會群體割裂和強勢集團私利導向的改革阻礙，從而使制度變遷缺乏改革動力，非效率不公平的再分配格局得到強化。為此，需要深化改革，重構與市場化相適應的利益再平衡機制。

關鍵詞福利供熱利益沖突利益集團市場化改革

〔中圖分類號〕F269.22〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）06-0035-09

一、問題提出

目前，關于中國經濟改革的經濟學分析主要關注點在于中國改革的成功經驗，如財政分權體制、民營企業進入競爭等所謂的中國模式問題，這些理論分析更多基于西方的市場化理論來解釋中國模式的成功之處，但是對于中國改革不成功的領域則關注不多，這些領域的問題往往更具中國化而非西方模式的中國化應用。在制造業等競爭性行業，由于存在巨大的市場盈利空間，只要政府放松進入限制，誘致性制度變遷便會自動發生并實現制度變革，經濟學的分析只需解釋中國是如何創造了利益激勵和實現放松管制的。在供熱等公用事業領域，由于行業承擔了部分社會性職能，其并不存在誘致性制度變遷的市場化利益激勵，因此利益平衡便成為改革面對的最大障礙。經濟學分析必須解釋制度背后不同主體的利益格局及其變化，即我們不僅要關注一種制度本身的有效與無效，而且更要關心為什么無效的制度得以維持而有效的制度未能得以發展，尤其是需要解釋其背后的政治經濟學邏輯。

中國改革30多年來的經驗顯示，市場化是促進經濟健康發展和促進社會福利提高的基礎。在發揮市場促進資源優化配置決定性作用的新一輪市場化改革中，政企不分、國有企業壟斷經營、政府嚴格管制的城市公用事業行業成為改革的重點。目前供熱行業是我國市場化改革嚴重滯后的行業，也是嚴重影響經濟效率、節能減排和社會公平的突出領域。2000年以來，盡管國家先后推出了市場化導向的改革措施，先后發布了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》《關于建立煤熱價格聯動機制的指導意見的通知》《關于進

一步推進城鎮供熱體制改革的意見》《城市供熱價格管理暫行辦法》等文件，提出了熱計量改革、采暖費補貼改革、煤熱價格聯動等改革舉措，但供熱行業改革還是陷入了步履維艱的困境，僅有的改革任務基本沒有完成。曹建軍：《城市供熱體制改革與監管問題研究》，《中國物價》2011年第1期。目前，供熱行業成為北方供熱省份地方政府頭疼、企業抱怨、百姓不滿意的重要領域。那么供熱體制相關利益方都不滿意的原因是什么？供熱體制市場化改革為何嚴重滯后？

對于能源、貿易、農業、衰退產業等領域政府實施的非效率再分配政策問題，國外經濟學家給出了很多不同的解釋。希爾曼對衰退產業貿易保護政策分析指出，非效率再分配是政府官員追求政治支持最大化的結果。Hillman Arye， “Declining Industries and Political-Support Protectionist Motives，” American Economic Review， vol.72， no.5， 1982， pp.1180～1187.羅德瑞克對關稅和貿易補貼政策的分析指出，政府對非效率再分配的承諾是一種限制整體再分配的約束機制；Rodrik Dani， “Tariffs， Subsidies and Welfare with Endogenous Policy，” Journal of International Economics， vol.21， no.3， 1986， pp.285～299.迪克西特等采用共同代理模型分析指出，無效率再分配是利益集團之間以及利益集團與政治家之間相互交易的結果；A.Dixit， G.M. Grossman and E.Helpman， “Common Agency and Coordination，” Journal of Political Economy， vol.105， no.4， 1997， pp.752～769.阿西莫格魯和羅賓遜指出，當制度無法對未來政策做出承諾且利益集團的政治影響取決于組織規模時，無效率再分配是利益集團維持未來政治權勢的工具；Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.羅賓遜和托微克對資源開發與政治激勵關系的分析指出，無效率再分配是政治家贏得選票的方式，資源稟賦并不根本上決定一個國家的繁榮。Robinson James and Torvik Ragnar， “Political Foundations of the Resource Curse，” Journal of Development Economics， vol.79， no.2， 2006， pp.447～468.這些分析都是基于代議制民主的制度前提來進行的，其并不能有效解釋中國由傳統中央集權的管制經濟向適度分權的市場經濟轉軌過程中某些領域的非效率再分配長期保持的內在邏輯。

二、福利供熱體制利益平衡的天秤模式

在計劃經濟體制下，中國采用了蘇聯模式的福利性供熱體制，其由三個基本的互補性制度構成：一是房屋公有制度，員工的單位身份終身不變，單位實行福利性公有住房制度，公有住房計劃分配給員工居住，供熱是公有住房不可分割的組成部分；二是供熱企業政企不分，供熱單位往往是政府投資建設或機關企事業單位自建自供，供熱單位實行事業化或后勤化運營，沒有獨立的企業經濟利益目標追求；三是燃料價格和供熱價格實行嚴格的計劃管制，燃料供需實行計劃調配。這三個制度構成了穩定的制度互補體系，政企不分的供熱企業、計劃管理的燃料供給體制、財政支付下的單位付費是保證福利供熱體制有效運行和平衡政府、企事業單位、居民三者之間利益平衡的重要互補性制度安排。endprint

改革開放以來，由于住房的商品化和用工制度的市場化，以及煤炭價格的放開和供熱主體的多元化，傳統福利供熱體制的互補性制度發生了改變，但是福利性居民用熱供給體制沒有變化，為此政府主要是采用供熱價格管制和財政補貼來維持福利性供熱。出于社會目標，各級地方政府都對居民供熱價格實行嚴格的管制，供熱企業與居民用戶之間是非市場化交易，政府運用財政補貼手段來維持供給方和需求方之間的利益平衡，政府補貼成為平衡各方利益沖突和維持供熱體制平衡的核心。但是由于燃料價格的波動，在“市場煤+計劃熱”的雙軌體制下，這一利益平衡體制卻成為加劇不同利益群體矛盾的根本誘因。

在價格充分聯動或完全市場化的背景下，供熱行業生產者和消費者能自動實現利益平衡，假設生產者利益為Wp，消費者利益為Wc，則平衡公式為Wp=Wc。

在“市場煤+計劃熱”雙軌制體制下，盡管國家確立了煤熱價格聯動機制，但在煤炭價格上漲的時候，出于保供應和保民生目標的平衡，政府不會讓供熱成本完全通過供熱價格疏導出去，而是有限提高供熱價格。在不充分價格聯動的情況下，企業的收益會下降Δwp1，此時供給側出現不平衡，為此政府需要對由于煤炭價格上漲造成的供熱企業虧損提供完全或大部分的補貼ΔSP1，以保證熱力供應；同時，由于低價格用熱，消費者的福利會增加Δwc1，但出于政治考慮，政府并不會通過征稅等方式將這部分收益拿走。在價格調整過程中，為了消除由于名義供熱價格上漲給部分低收入群體造成的不利影響，政府還會向部分低收入群體提供采暖費補貼ΔαSc1。此時，供熱行業平衡公式為：

Wp-Δwp1+ΔSP1=Wc+Δwc1+ΔαSc1

此時的政府財政補貼支出額為：

S1=ΔSP1+ΔαSc1

當煤炭價格下跌時，政府出于減少財政支出和維持財政周期性平衡的需要，并不會及時充分地調低供熱價格。此時，由于價格不變、成本下跌，供熱企業的福利會增加Δwp2，對此政府則相應減少給供熱企業的財政補貼額ΔSP2；同時由于供熱價格沒有與供熱成本變化同步調整，消費者支付了相對高的供熱價格，則消費者福利會損失Δwc2。為了維護社會穩定，政府不會取消煤炭價格上漲時的補貼額ΔαSc1。此時，供熱行業利益平衡公式為：

Wp+Δwp2-ΔSP2=Wc-Δwc2+ΔαSc1

此時的政府財政補貼支出額為：

S2=-ΔSP2+ΔαSc1

不完全市場化下福利供熱利益平衡“天秤模式”要保證穩定運行需要具備嚴格的條件，一是政府具有充足財政資源，或者在政府財政支出預算給定下，供熱利益平衡的財政成本比重較低或總量穩定；二是供熱行業上游燃料價格穩定或者政府能對其實行嚴格管制；三是利益平衡“天秤模式”不會帶來巨大的社會和環境代價。但中國市場化經濟改革和供熱行業改革滯后帶來的制度不匹配，使“天秤模式”成為一種高成本和脆弱性的利益平衡機制。

首先，煤炭價格市場化帶來的燃料價格波動不斷地引發企業、用戶和政府之間復雜的利益沖突。政府價格管制出于維持社會穩定和獲得公眾支持考慮，對居民用戶的用熱一方面維持相對較低的供熱價格，另一方面不管煤炭價格是漲是跌，給予居民用戶的低價隱性補貼只能增加不能減少，居民供熱補貼呈現出明顯的剛性特征。在煤炭價格上漲時，政府為了保供應，要全部或大部分為供熱企業由于高成本供熱所帶來的虧損買單；同時為了保穩定，需要消除由于供熱價格上調對部分低收入群體支出增加的影響，要為這部分居民提供供熱補貼，保證其支出狀況不變。在煤炭價格下跌時，政府會減少對供熱企業的補貼，但供熱價格也不會及時下調，居民用戶則支付了不合理的高價格（見表1）。

其次，地方政府維持利益平衡的財政成本日益增加，制度存續成為巨大的挑戰。在財政分權體制下，供熱補貼是地方政府重要的財政支出，隨著城鎮人口的增長和供熱成本的增加，地方財政負擔將日益沉重。如哈爾濱市從2001-2012年僅低保戶供熱補貼就累計達6億元，每年平均5000萬元左右，而由于近年來經濟增速放緩，2013年哈爾濱市本級地方財政預算收入卻僅為211.4億元。北京市2013年全市供暖補貼為30億元，由財政資金直接撥發給供熱企業，如果全部實現“煤改氣”，則由于燃氣供熱的高成本，北京市每年需要的補貼額將高達100億元左右。住房和城鄉建設部：《不同燃料形式集中供熱成本價格研究》（研究報告），2014年。因此，在轉軌經濟不完全市場化的過渡階段，福利性供熱利益平衡的“天秤模式”面臨日益嚴重的失衡性風險，政府面對的利益平衡維護成本日益增加。

再次，供熱利益平衡“天秤模式”具有較高的環境成本。在利益再平衡“天秤模式”下，對供熱價格進行嚴格管制是重要的基礎，但政府不恰當的價格管制則進一步扭曲了微觀主體的減排激勵，從而使供熱減排喪失了微觀基礎，產生了逆向的減排激勵問題。在價格管制下，企業減排成本無法通過價格來合理傳導出去，一個企業越是提供環保的供暖，其成本越高，則企業收益將越低。無論煤炭價格是上漲還是下降，越是采用低成本高能耗高污染的技術設備，越是采用低價格劣質煤，供暖企業的收益則越高。因此，不予節能減排成為企業的占優行為選擇。由此，供熱成為北方地區冬季霧霾加劇的主因，如在2010-2014年間，北京市供暖期PM2.5平均濃度比非供暖期增長了23%～179%，冬季供暖期的PM2.5 濃度比非供暖時期的濃度（5年平均）要高出53.5%。北京大學統計科學中心：《空氣質量評估報告：北京城區2010-2014年PM2.5污染狀況研究》，2015年3月。嚴重的供暖大氣污染還使中國北方居民付出巨大的健康成本，北方供暖地區人均壽命比供暖分界線（淮河）以南的南方人至少低5.5年。Douglas Almond， Yuyu Chen， Michael Greenstone and Hongbin Li， “Winter Heating or Clean Air？ Unintended Impacts of Chinas Huai River Policy，” American Economic Review， vol.99， no.2， 2009， pp.184～190.endprint

歷史上，福利供熱體制在實行計劃經濟的東歐國家和俄羅斯等獨聯體國家也較為常見，但由于下列原因而逐步被廢除：供熱企業缺乏降本增效的動力并有激勵虛報成本或過度投資，導致財政補貼支出增加；不能激勵用戶提高終端用熱效率；歧視性居民供熱補貼會帶來對社會公平的巨大傷害；補貼支出擠占了用于其他更需要社會救濟領域的財政資金。住房和城鄉建設部、世界銀行、全球環境基金：《中國強化集中供熱行業監管的制度模式》，2009年，第98頁。中國改革開放以來，盡管福利性供熱體制的制度基礎已經逐步喪失，政府維持利益平衡的“天秤模式”的成本越來越高，制度基礎越來越脆弱，但由于缺乏市場化改革的動力和改革政策實施的合力，其成為中國計劃經濟的最后堡壘。

三、福利性供熱體制的多元利益沖突與改革乏力

阿西莫格魯和羅賓遜指出，分配沖突是政治和制度的首要問題，而無效率再分配形成機制則是制度的核心問題。Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.不同的制度設計決定了社會中不同主體對社會生活中各種利益的分享，每一種制度都具有相應的分配效應。因為制度變革的可行性及其分配結果很大程度上取決于既得利益群體的行為激勵及其政治影響力，解釋供熱體制改革困局必須分析這一制度背后的復雜利益沖突及其制度性運行的改革動力耗散機制。因此，制度分析必須解釋兩個一般性問題：一是制度使哪些人系統獲益，二是受益人如何維持這些既得利益。

1.供熱行業的多元利益沖突

供熱體制改革涉及不同居民群體之間、不同所有制企業之間、企業與政府之間、中央與地方之間復雜的利益沖突，由于非對稱的初始制度設計，造成社會群體割裂和改革動力喪失。

（1）歧視性供熱付費補貼制度設計人為割裂了作為消費者的公眾群體

從北方供熱省份的供熱對象來說，由于初始制度設計，居民被人為分割為兩部分：一部分是政府機關、事業單位和大型國有企業員工構成的“體制內人員”；另一部分為非國有企業員工、自由職業者、進城農民工，乃至北方廣大農村居民構成的“體制外人員”。這兩大群體之間的差異根本上來自于職業身份和戶籍制度下的行政性身份分割差異，并由此帶來在供熱體制中面臨截然不同的歧視性差別待遇，“體制外員工”處于二等公民的不公正地位，享受不到政府財政支付的采暖費補貼。在體制內群體中，行政級別越高，則享受的福利也越高，越是主導改革的官員，越是福利供熱體制的最大受益者。如正省級官員的采暖費補貼標準是普通科員的2倍以上，是困難家庭的4倍以上。2012年，北方16省供暖地區城鎮人口為2.98億，農村人口為2.33億。④數據來源：根據《中國人口和就業統計年鑒2013》有關數據計算。北方供熱省份能夠享受采暖費財政直接補貼的困難人口大約為1.03億人，考慮采暖費覆蓋率并折算后可以得出，北方供熱省份2012年城鄉共有約2.88億人不能享受任何直接或間接的采暖費補貼。數據來源：根據《中國勞動統計年鑒2013》與民政部公布的《2012年社會服務發展統計公報》數據計算。與此同時，2012年北方16個供熱省份機關事業單位的“泛公務員”群體占供熱地區總人口比重為3.66%，包含大型國有企業員工后，則體制內人員占供熱總人口的6.03%。在現有采暖費補貼體制下，享受補貼的既得利益群體獲得的采暖費補貼額平均占其家庭年采暖費支出的50%左右。④由此，歧視性補貼下的供熱行業市場化改革，不僅明顯地加劇了貧困家庭經濟困境，也使相當一部分處于貧困邊緣的群體陷入了新的貧困。徐月賓、張秀蘭：《供暖體制改革與社會政策的制度性缺陷》，《清華大學學報》2006年第4期。因此，歧視性居民供熱補貼制度成為加劇城鄉福利二元結構和惡化社會公平的重要因素。由于“體制內人員”是強勢既得利益者，并不具有推進會降低自己利益的改革激勵，相反為了維護既得利益，會抵制改革，只有在改革不會導致其福利狀況惡化的情況下，他們才會支持改革。對于“體制外人員”來說，供熱體制改革并不一定會直接改進其福利狀況，其改革意愿并不強，但只要改革不增加其支出，他們則不會抵制改革。

（2）產權制度差異導致不同所有制供熱企業改革意愿差別明顯

供熱企業分為體制內的國有企業和體制外的非公有企業。這兩類企業之間的差異主要是政企關系和企業定位不同，國有企業具有較強的政企關系，但同時承擔了一定的政策負擔，非公企業具有相對較弱的政企關系，但其承擔的政策性負擔也相對較輕。在供熱行業，盡管存在所謂的“供熱價格成本倒掛”和企業的“財務虧損”，但是供熱企業的盈利狀況仍然十分可觀，從財務信息公開的供熱行業主要上市公司來看，2009年以來主要供熱上市公司供熱業務的利潤率普遍高于一般制造業5%以下的銷售利潤率，少數企業具有近20%～30%的高利潤率（表2）。現實當中，更多的國有供熱企業通過虛報成本來要求維持高供熱價格，并通過隱性福利來分割壟斷信息租金。對于國有供熱企業來說，其改革意愿很低，市場化改革會使企業的收益面臨很大的不確定性，市場競爭壓力、虛報成本的租金消失、員工隱性福利減少、財政補貼的取消等都可能降低地區壟斷性公有供熱企業的收益和惡化相關產業利益集團的利益。因此，國有供熱企業有激勵通過俘獲政府監管機構和政企合謀來進行公益侵占和利益輸送，阻礙任何導致其利益受損的改革。

根據城鎮集中供熱協會2011年的統計，當年全國供熱行業企業數量為7216家，其中國有企業為3935家，股份企業為1241家，私營企業為1590家，外資企業為225家，非公經濟供熱企業占總數的25%。對于非公企業來說，由于不公平的市場環境和天然的政企關系劣勢，有限的市場化改革并不足以為私人企業進入供熱行業提供有效激勵。由于市場化改革帶來的市場競爭和價格市場化會使非公企業充分發揮體制靈活和高效率經營的優勢，公平競爭的市場環境有利于企業成長和收益增加，因此其改革意愿相對較強，但是由于缺乏改革談判力，其并不會成為改革的第一推動者。同時，在地方主管官員自由裁量權過大的背景下，非公企業有很強的激勵通過賄賂監管者和地方政府官員來獲取更大的商業利益，從而成為現有制度的尋租者和既得利益的合謀者。endprint

（3）中央與地方的目標差異和行政體制缺陷導致改革政策執行力不足

國家及相關主管部門（住建部、發改委、財政部、環保部）對供熱行業改革和政策制定具有總體決策權，出于提高行業運行效率，促進社會公平和節能減排的要求，國家具有較強的改革意愿，但是由于城市供熱行業的管理職權主要在地級城市級政府，國家只是制定宏觀政策，省級政府對供熱行業基本沒有監管職權，政策執行主要是由地市級政府來負責。仇保興、王俊豪：《中國市政公用事業監管體制研究》，中國社會科學出版社，2006年，第38～39頁。由于中央與地方職責權限不清楚、中央層面監管職權多頭管理和行政監督手段缺乏，造成國家并沒有很強的監督改革政策執行的能力。在財政分權體制下，地方政府決策者出于政治任期的政績考慮，往往缺乏改革的激勵，往往根據“政績優先、財政量力”的原則來決定是否推進改革。典型的如供熱計量改革，這是推進供熱價格市場化和促進節能減排的重要政策，但是由于熱計量改革需要一定規模的設施改造成本，而節能減排成效又不是地方官員政績考核的重點，因此地方政府缺乏貫徹執行的動力，造成熱計量改革進展緩慢。盡管國家住建部從1996年就要求各地推行熱計量改革，但根據住建部2012年5月發布的《“十二五”建筑節能專項規劃》，截至2010年底，完成北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造的面積為1.82億平方米，粗略估算其僅占全國北方城市總供熱面積的5%。

2.強勢利益集團主導的改革

制度變遷是由于不同利益群體之間的互動來決定的，不同群體在改革政策設計中的談判地位就成為影響改革決策及其分配結果的關鍵。福利性供熱體制是政治家基于意識形態偏好所創建的，初始制度設計決定了體制內人員在改革政策設計中具有優勢地位，而農村居民、非公經濟員工、自由勞動者、城市低收入群體和非公企業則處于弱勢地位。由于談判力分布不對等，在改革政策決策中居于弱勢地位群體的利益就不會得到應有的關注，從而處在被忽略的境地。由各級政府官員、機關事業單位職工等組成的體制內人員，以及國有供熱企業等既得利益集團則處于強勢地位。由于既得利益集團掌控改革話語權和決策權，具有強大的改革政策政治影響力，他們更多地從維護和強化既得利益的角度來影響改革政策設計，抵制可能導致其利益受損的改革。在強勢利益集團主導改革決策的情況下，制度變遷注定不會帶來更公平的分配格局，促進社會總福利和社會公平的結果注定不會出現，而是呈現出對既得利益格局的強化。

假設制度變遷是一個不同利益群體策略互動的博弈過程，相關的博弈支付矩陣見表4。其中，wi為利益群體A或B的非協調收益，反映協調失敗的結果，并且wi0且βA>βB，群體A處于強勢地位，這是由制度初始設計決定的。

由于βi>0，上式分母為正，這意味隨著體制外弱勢群體非協調收益wB的下降，博弈均衡所要求的預期概率條件降低。這一結果顯示，使弱勢群體處于不利地位的初始制度設計會導致制度變遷向有利于強勢集團的方向演變，出現強者越強、弱者越弱的再分配狀況惡化格局。因此，在不同群體政治影響力不對稱分布的情況下，一種制度的存在與變革往往是由強勢集團的偏好所決定的，并產生偏向于該集團的分配結果。

為維護自身利益，強勢利益集團會阻礙有利于社會整體福利改進的改革。為此，我們構建社會選擇的效用可能性曲線。在圖2中，由于人為的制度初始設計，在社會制度安排格局給定的情況下，社會分配結構停留在B點。在B的分配狀態下，由于群體Y具有優勢地位或政治優待，他們獲得了更多的社會分配結果，群體X處于弱勢地位，它們獲得了相對較少的社會分配結果。對整個社會來說，B點是一個無效率和非公平的狀態，位于社會效用可能性邊界的A點是社會最優點，它同時實現了效率和公平的最大化。

在社會制度變革的情況下，盡管由狀態點B向狀態點A轉移的過程中社會總福利得到了提高，呈現帕累托改進效應，但是由于群體Y的利益將出現下降，他們將盡力維持社會效率較低的狀態B，并利用其在改革決策中的強勢地位來抵制改革。對于群體X來說，盡管由狀態點B向狀態點A轉移的過程中社會總福利得到提高，但是社會總福利提高后他們是否能直接受益是不確定的，他們并不會感受到直接的分配結果改善，所以改革的激勵也不會很高。同時，由于在改革決策中處于弱勢地位，他們也無法改變在社會分配中的不利地位，而是僵持在不公平的分配狀態，甚至不得不接受不斷加劇的社會分配不公平。

由于不同群體都是基于自身利益最大化行動，在初始制度設計和改革決策談判力分布不對稱的情況下，非效率和不公平的制度得以長期存在。這就是說，如果無效率的制度符合強勢集團的最大化利益，社會福利改進的制度變革不符合強勢利益集團的利益，或者制度變革給強勢集團帶來的新增收益低于原有的既得利益，則帕累托改進的制度變遷將不會出現，非效率再分配制度將得以維持和被強化。這種改革力量不對稱分布導致的制度長期維持在低績效和不公正的穩定狀態，博弈論理論家稱之為“穩定的均衡”，因為沒有一名參與者能從現存制度安排的變革中得到個人的好處，但是從全社會來看，這個均衡是失調的，是一個使所有人受損的制度穩態。在中國整個國家的經濟體制已經由計劃體制轉向市場體制的大背景下，繼續維持有利于少數群體利益的福利供熱體制，將成為一種加劇社會不公平的“汲取性制度”，加劇社會多元利益主體之間的利益沖突，帶來越來越嚴重的社會群體割裂，造成市場化改革動力的耗散。

四、以改革促進不同群體的利益再平衡

福利性供熱體制的案例顯示，在公共資源稀缺的約束下，制度初始人為了尋求政治目標而采取了非均衡的歧視性初始制度設計，但是制度的存續卻培育了穩定封閉的既得利益集團，由于其具有較強的改革決策政治影響力，因而造成歧視性制度被固化和社會群體的割裂分化，巨大的制度替代成本和制度變革行動主體的缺乏使改革無法發生，改革政策無法得到有效推進。在轉型經濟中，制度是最重要的基礎性公共產品，好的制度應該具有革新性和利益再平衡性，隨著內外部條件的變化能及時跟進調整，制度變革的成本和收益能在利益主體之間合理分擔和公平分享，形成好制度變革的動力和利益平衡機制，避免利益固化和制度僵化，實現制度的良性演進。福利性供熱體制給中國社會公民的不同群體帶來不對稱的利益分配格局，而改革的關鍵在于能否實現不同群體的利益再平衡。利益再平衡的供熱行業體制改革重點是實現運營體制市場化、監管體制現代化、補貼制度公平化和改革決策治理多元化，從而建立起與市場化相適應，效率與公平兼容的利益再平衡機制。

1.供熱行業運營體制市場化

國際上，各國供熱行業都是實行市場化運營體制，市場化不僅是促進效率提高和節能減排的基礎，也是合理平衡各方利益的基礎。為此，應通過深化供熱行業市場化改革來化解計劃供熱體制內生性體制矛盾和利益沖突。首先，深化市場化供熱價格機制改革，實現供熱的商品化和使用者付費。改革居民付費方式，實現采暖費由“暗補”變“明補”乃至最終不補，實現“誰用熱、誰繳費”，并推進兩部制熱價和熱計量改革，實現 “用多少熱、付多少費”。其次，繼續推進供熱行業市場開放，引入民間資本，降低非公經濟進入門檻，建立公平競爭市場環境，大力發展PPP、特許經營等方式，實現投資主體和運營主體的多元化，形成多元主體公平競爭的市場格局。再次，改革國有供熱企業體制，實現政企分開和企業化運營。為此，應深化國有供熱企業的產權和治理制度改革，明確政策性補貼規則并逐步取消不合理的政策性補貼，硬化企業預算約束，強化對公益性國有供熱企業的運營績效和社會責任考核。

2.供熱行業監管體制現代化

有效的政府監管體制是促進供熱行業各方利益平衡的重要制度保障，政府監管體制不應成為維護特殊集團利益和惡化分配公平的工具。首先，強化供熱企業價格成本監審和信息披露，實現供熱成本信息透明化。為此，需要明確供熱企業財務審計規則，明確供熱企業財務信息申報義務，并建立第三方供熱企業成本監審制度，防止供熱企業過多侵占消費者利益和政府財政資金。其次，實行激勵性供熱價格監管。近期重點推行地區標桿熱價，長期則實行價格上限或收益上限政策，從根本上消除供熱企業利用信息不對稱通過虛報成本來獲利。再次，改革監管機構體系，消除多頭管理的監管職權配置，建立權力集中的監管機構，通過立法明確監管機構監管職權，確保其依法獨立監管的獨立性，消除特殊利益集團對監管機構的俘獲和行政官員對監管決策的隨意干預。最后，理順中央和地方監管職權關系，強化中央和地方人大對地方政府推進改革和實施有效監管的績效評價和政治問責。

3.居民供熱補貼制度公平化

居民用熱補貼制度是各國普遍采用的促進社會公平的公共政策，美國、歐盟各國等都建立了只針對低收入群體的低收入家庭能源補貼政策，如美國的“低收人家庭能源補助計劃”、英國的貧困人口燃料支付保障政策等。供熱行業有效的居民補貼制度應該以促進社會公平為目標，這包含兩個維度：一是橫向公平，補貼制度適用于所有滿足條件的居民，實現補貼全覆蓋；二是縱向公平，補貼制度應堅持底線原則，補貼不能實行普惠制或偏向高收入群體，應以保障最低收入群體的用熱需求為目標，實現補貼目標的具體化和精準化。為此，首先，需要建立規則明確公平適用于所有居民的供熱補貼制度，實現城鄉居民供熱補貼的“國民待遇”。其次，以機關事業單位改革為契機，改革“泛公務員”群體的采暖費補貼政策，建立更科學的機關事業單位職工薪酬制度，逐步取消機關事業單位職工享受的福利性采暖費補貼，并消除特權福利。再次，建立只針對低收入脆弱家庭的供暖補貼制度，尤其將農村困難家庭覆蓋進來，對北方農村困難家庭也提供一定的采暖費現金補貼，同時適當提高城市低收入家庭采暖費補貼標準，中高收入家庭則完全按市場價格來支付采暖費，政府不再對其提供任何顯性或隱性補貼。

4.改革決策治理體制多元化

阿西莫格魯對世界不同國家經濟發展績效差異的原因分析指出，那些促進經濟持續發展和社會持續進步的好制度的重要特征是制度具有包容性，能保證利益相關者擁有平等的機會參與制度構建并公平分享發展成果。[美]德隆·阿西莫格魯：《國家為什么會失敗》，李增剛譯，湖南科學技術出版社，2015年，第315頁。根據公共選擇理論，規則決定結果，沒有過程公正，就無法保證結果公正。羅爾斯提出了“自由優先、兼顧平等”的正義觀，即在過程公正的基礎上限制結果的不平等。[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，1988年，第5頁。因此，完善制度體系，建立體現公平正義的改革決策治理體系，提高國家治理能力，是從根本上解決利益相關者之間利益平衡和建立更具包容性經濟和政治制度的基礎。為此，需要重構改革決策體制，面對利益訴求多元化的現實，通過立法來完善行政程序和強化政治問責，供熱改革決策應積極引入有效的信息公開和公眾參與機制，培育公民社會，建立多元共治的國家治理體系，從而實現以權利公平、機會公平、規則公平和分配公平為核心的包容性制度體系。

作者單位：浙江財經大學中國政府管制研究院

責任編輯：牛澤東endprint