京津冀區域環境治理協調機制研究

【摘要】區域環境治理是區域治理與區域發展的重要目標之一。京津冀區域環境治理面臨著行政邊界分割、參與主體單一等問題，嚴重制約了區域環境治理的效果。為此，需要構建區域環境治理協調機制，主要包括區域政府間合作平臺、政府與市場、社會的合作平臺以及激勵和補償機制。

【關鍵詞】京津冀區域；環境治理；協調機制

一、問題的提出

區域生態環境保護涉及區域內所有人的共同利益，同時也是單獨依靠某一地方政府無法解決的問題。環境治理是京津冀區域急需解決的現實問題，前些年的沙塵天氣，近兩年的霧霾肆虐，都成為京津冀區域可持續發展的障礙。京津冀區域環境的脆弱性客觀上無法支撐目前的發展方式，區域內相關主體必須行動起來，構建相應的協調機制，共同解決這一區域性公共問題。

二、京津冀區域環境治理的困境

（一）區域環境具有很強的外部效應。作為一種特殊的公共物品，區域環境的外部性特征會導致治理成本與收益不對等，容易出現“搭便車”或“公地悲劇”等問題。而成本與收益相對等是各利益相關者參與區域環境治理的前提條件，這就使得區域環境治理的利益相關者的積極性不足。

京津冀區域環境治理涉及北京省、天津省和河北省三個地方政府，雖然行政級別相同，但是它們的政治地位以及在國家總體發展戰略中的定位不同。在三者當中，北京地位最高，天津次之，河北最低。長期以來，北京作為首都的優勢地位對天津和河北（尤其是河北）產生巨大的“虹吸效應”，優質產業和資源大都集中到北京，天津和河北省成為原材料供應基地。也正是因為這種不合理的產業分工和布局，河北省集中了大量的高污染、高耗能產業，例如煉鋼、煤炭生產，存在大量產能與污染排放不達標的企業，對區域環境帶來了巨大的破壞。但是，從另一方面來看，這些落后產能是河北省GDP的最重要來源，在當前的“政治晉升錦標賽”中，GDP是最主要的評價指標。因此，如果要對京津冀區域環境進行治理，勢必要關停、淘汰這些落后產能，對河北而言是重要損失，北京和天津則能從中受益。如果沒有對河北進行相應的補償，河北省參與區域環境治理的積極性就難以調動起來。

（二）行政邊界分割制約著系統性的區域環境治理。追求本地或本部門利益最大化是地方政府或部門作為“理性經濟人”的首要目標。目前，京津冀區域各地方政府間還沒有建立有效的協調機制，各地方政府的環境治理仍處于“各自為政”的狀態。區域內統一協調機制的缺失及較高的地方自發協商成本使得很多已有的區域環境治理規劃得不到持續，各類區域環境政策的實施效果也并不顯著。

行政藩籬導致的治理碎片化是國際區域治理面臨的共同問題，這種問題在中國尤為典型。長期以來，中國政府運轉過程都存在這嚴重的“條塊分割”問題，成為治理的頑疾。與長三角和珠三角區域相比，京津冀區域環境治理的問題更為復雜。這是因為，在長三角區域，上海處于絕對核心地位，也帶動了周邊地區共同發展和繁榮，容易協調。珠三角區域都隸屬于廣東省，由廣東省政府出面協調，同樣很高的效力。京津冀地區進行區域環境治理的復雜性在于，一個區域存在兩個政治地位高于省的直轄市，而且北京市并未對周邊地區的經濟發展起到拉動作用，反而出現了“燈下黑”和“大樹底下不長草”的現象，這就不利于調動河北省參與區域環境治理的積極性。

（三）市場和社會的參與不足。治理與統治的最大區別就是強調主體的多元性以及權威的運行向度。區域環境治理是一個復雜的工程，需要政府、市場與社會組織等利益相關者共同參與。

三、京津冀區域環境治理協調機制的構建

區域環境治理的實現需要構建相應的協調機制，以此平衡各方利益訴求，實現協調行動。與京津冀區域環境治理的困境相對應，京津冀區域環境治理協調機制主要包括三個方面：

（一）構建政府間合作平臺。具體而言，可以包括以下三個方面：第一，超省市層面的協調組織平臺。應當充分運用中央政府的權威，組建京津冀區域協同發展領導小組，負責協調“三地四方”政府的行動，制定區域發展總體規劃，管理和解決區域環境治理過程中出現的爭端和沖突。第二，省市層面的協調組織平臺。在中央政府的推動下，組建京津冀區域省市長聯席會議，建立高層協商決策制度。第三，城市層面的協調組織平臺。通過政府間協議，組建京津冀區域城市協調會議，制定各地方政府共同遵守的章程，推動合作。

（二）構建政府、市場與社會組織間的合作平臺。政府是區域環境治理的最重要的主體，但是這并不意味著政府是唯一的主體，對于區域環境問題，單靠政府自身難以解決。區域環境治理不僅牽涉到區域內地方政府，也牽涉到區域內相關企業和社會組織，只有三方達成共識，協力解決，區域環境治理的目標才能最終實現。

（三）構建區域環境治理的激勵與補償機制。從京津冀區域的產業結構來看，河北集中了大量的落后產能。要實現區域環境治理，必然要對河北省所屬各城市的重污染企業進行關停和升級改造，這會對河北的GDP帶來很大損失。因而，有必要通過區域環境治理基金對河北省所屬城市為環境治理做出的犧牲進行補償，形成激勵效用。

總之，京津冀區域環境治理的實現，在治理主體上，既需要政府的推動與協調、市場的資源配置，也需要社會組織的積極參與；在治理機制上，既需要行政機制的協調、引導與控制，市場機制的競爭與分配，也需要合作機制、補償機制的效用發揮。

參考文獻

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作者簡介

劉少博（1989-）男，漢族，河南周口人，天津師范大學政治與行政學院中外政治制度專業碩士研究生，研究方向：區域治理與城市治理。

基金項目

天津師范大學“新知杯”研究生科研創新項目（項目編號：Y201514）