地方政府性債務監管的國際經驗及啟示

中國人民銀行東營市中心支行 霍成義中國人民銀行濟南分行 郭琪中國人民銀行東營市中心支行 劉曉晴

地方政府性債務監管的國際經驗及啟示

中國人民銀行東營市中心支行 霍成義
中國人民銀行濟南分行 郭琪
中國人民銀行東營市中心支行 劉曉晴

摘 要：目前，我國地方政府性債務規模不斷擴大，地方債務風險防控壓力與日俱增。科學合理的監管體系是保證適度的債務規模和有效防范債務風險的關鍵。盡管國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確了地方人大的監管主體地位，但實質上卻存在監管缺位和工具缺失的問題，影響了地方債務監管的穩健有序發展。本文通過分析美國和日本地方債務監管的主要經驗，分析我國地方債務監管的不足，從“借、用、管、還”各環節提出完善我國地方政府性債務監管的政策建議。

關鍵詞：地方政府性債務 債務監管 監管制度

1　 引言

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務。近年來，我國地方政府性債務規模不斷擴大，盡管對地方融資平臺的債務進行了解包還原并對存量到期債務進行了置換，但地方經濟發展和政府融資來源有限決定的新增空間仍加大債務風險。為有效控制地方債務風險，2014年國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確指出，地方政府債務余額實行限額管理，且中央政府對地方政府舉借的債務實行不救助原則，這對地方政府自身的債務管理和風險防控提出了更高的要求。

關于地方債務管理與風險防控的研究多集中于債務前期發行、中期管理和后期風險處置的制度建設與完善，但忽 略了一點，就是貫穿始終的監管問題。所謂監管，是指以特定機構制定的準則為基礎，對行為主體進行某種限制、規定和指導，本質上是一種政府規制行為。目前《預算法》明確了地方發債的合法性，也提到了地方人大履行監督地方政府的職能，但由于地方人大并不完全具有預算的決定權和否決權，且審核監督過程并不謹慎，因此，地方人大監督機制很難有效實施，可以說，目前關于地方政府債務的監管幾乎是空白的。

監管的到位與否不僅直接影響著地方債務水平與風險變化，而且與宏觀調控效果息息相關。例如，地方債務水平和風險影響政府的財政能力和預算收支水平，進而會通過產業政策等約束地方金融決策，因此實現宏觀審慎監管的逆周期調控，需要財政政策在債務率方面切實配合，科學的監管有助于形成適度規模的債務水平和合理的風險水平，為逆周期調控創造空間。因此，建立和完善地方債務監管體系和框架，是穩步推進地方債券市場發展和服務地方經濟的關鍵和重點。

2　 國外地方政府性債務監管的主要做法

2.1 美國

美國是高度發達的市場經濟國家，其市政債有著高效率的監管體系，被視為監管和投資者保護的楷模和先驅。美國以保護市場順利運行和投資者權益為核心的監管體系體現在市政債的各個環節，具有明顯的集中監管和行業自律的雙特點(美國市政債券是指州、市、縣、鎮以及政府授權機構等根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，相當于我國的地方政府債券)。

事前：預算平衡制和金融顧問制相互配合。一是制定預算平衡原則。美國各州都有憲法或者法令要求，地方政府發債需滿足預算平衡原則相關條件。其中35個州要求嚴格，如果州政府出現財政赤字情況，不得發行新債，另外10個州要求超出年度范圍的財政赤字須在下一年度確保償還方可發債。二是實施“金融顧問”制。市政債(美國市政債券是指州、市、縣、鎮以及政府授權機構等根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，相當于我國的地方政府債券)發行人在發行及銷售過程中需聘請金融顧問，協助發行人發售債券、募集資金、設計與定價衍生工具等相關產品，提供市政債券的結構、發行時機、條款及其他類似事項的咨詢服務。

事中：集中監管與自律監管有效補充。一是美國是聯邦制國家，聯邦政府僅對建設統一市場負責，而市政債的發行、償付、債務重組等由各州政府自擔責任，因此形成以美國證監會SEC為集中監管核心，MSRB等自律組織為主的相對獨立監管體系。具體而言，美國設立了兩個專門的市政債券管理機構立監管機構——美國證監會市場監管部的市政債券辦公室(Office of Municipal Security，OMS)和美國市政債券法規制定委員會(Municipal Security Rule Board，MSRB)美國市政債券規則委員會于1975年由美國國會批準設立，是市政債券的行業自律組織，接受SEC的監督。由于有關市政債券的許多規則都由SEC授權市政債券規則委員會制訂，該委員會實際上承擔了制訂市政債券規則的主要責任。OMS主要負責制定約束市政債券發行者、承銷商、經紀人交易商、律師和財務顧問等參與人應當遵守的規則及要求其履行信息披露義務。MSRB的職責是制定市政債券的從業資格標準、公平交易、交易確認、清算和交割等交易流程的規則，防止市政債券市場發生欺詐和操縱事件，保障公平交易。二是完善信用評級制度。按照規定，美國市政債券發行需要信用評級，評級機構之間相互獨立，根據地方債發行人所在地區的宏觀經濟環境、債務結構、預算政策、財政紀律以及現金流狀況判斷其還債能力和付息意愿。三是完善信息披露制度。信息披露制度是美國監管市政債運行和保護投資者利益的重要手段，SEC于1990年推行了法律強制披露條款，規定市政債券發行者只有在進行了持續的信息披露情況之下，承銷商才能夠對該債券進行購銷活動。四是完善風險預警制度。在預防地方債違約風險方面，各州設置了風險預警機制。比較典型的是俄亥俄州模式，其方式是審查地方政府的財政狀況，以此衡量其債務風險水平，依照風險水平將其依次列入“預警名單”與“危機名單”。

作者簡介：霍成義(1970-)，男，山東陽信人，現就職于中國人民銀行東營市中心支行，碩士，主要從事宏觀金融方面的研究；郭琪(1978-)，女，山東鄒平人，現就職于中國人民銀行濟南分行，博士，主要從事財政稅收理論與政策方面的研究；劉曉晴(1990-)，女，山東濟寧人，現就職于中國人民銀行東營市中心支行，碩士，主要從事計量經濟方面的研究。

事后：破產機制和保險制度保駕護航。一是建立地方政府破產機制。《美國破產法》明確規定地方政府破產處理辦法，形成了美國特色的市政破產保護機制。通過允許無力償還債務的地方政府申請重整破產保護程序、制訂債務調整計劃，使得地方政府可以合法地延期償債、調整債務甚至減免債務，避免陷入債務惡性循環。二是建立市政債券保險制度。美國通過成立市政債券保險行業性組織——金融擔保保險協會保障市政債券的清償，為債券增信，債務人違約時，保險公司為投保債券支付利息。

2.2 日本

日本是中央集權的國家，同我國有很多相似之處，日本的地方公債存在非市場化運作和財務軟約束的現象，可以更多理解為一種財政性融資制度，而非真正意義上的債券市場

事前：實施計劃管理和協議審批制。一是實施計劃管理制。日本中央政府財務省和總務省每年都編制地方政府性債務計劃，其主要內容包括地方政府性債務發行總額、用途、各種發行方式的發債額、規定中央政府認購地方債的規模及地方債的具體用途，總務大臣在審批各地方政府發債申請時，以該計劃為主要依據。二是實施協議審批制。根據《地方自治法》規定，地方政府要求發行債券時，要事先向總務省申報，提出所要發展的建設項目、資金來源和需要發債的額度。總務省審查后，將各地的發債計劃進行匯總，同財務省協商后，統一下達分地區的發債額度。

事中：自上而下的多層次架構合力監管。一是設立監管機構。日本成立金融廳保護存款人、保險投保人及證券投資人權益，審核檢查金融機構、監督證券交易，對日本金融系統監督管理。會計檢察院作為最高審計機關，獨立于內閣，對地方公債的審計結果直接提交中央，具有完全的獨立性。金融廳下設證券交易監視委員會(證券交易等監視委員會委員長經國會同意、由總理任命，名義上不受金融廳領導，可獨立行使職權，但是在機構設置上被劃歸在金融廳之下)，監視地方債在內的證券市場。委員會不具備行政職能，只是對證券市場違法違規交易行為進行監視、調查舉證，對政府提出處理意見及建議。通過政府機構、金融廳、自律組織和各種證券協會的明確分工與有效配合，形成有效的地方公債監管架構。二是完善信用評級機制。日本地方政府通過充分的信息披露材料來獲取信用評級認可，使投資人了解地方政府信用質量。三是完善風險預警機制。日本引入風險預警體系提醒地方政府注重發債行為，避免陷入債務危機。根據各個地方政府的不同情況而為監控指標設定了不同的風險預警警戒線以及財政重組警戒線。數據超過財政重組警戒線，國家政府將直接接管地方政府債務及財政運作，確保最短時間內使財政健康狀況恢復正常。

事后：建立債務償還和財政重組機制。一是建立債務償還制。每年總務省、財務省和國會審議批準后公布財政計劃，預估債務本金和利息償還額，地方政府將稅收收入作為發行地方政府債券的擔保，同時中央撥付給地方政府的地方付稅中涵蓋了償債資金，從而保障了地方政府償還資金。二是建立財政重組制。當地方政府無力償還債務時，需采取多種措施降低公共支出，增加財政收入，進行財政重組。財政重組計劃由外部審計人員每年審計，由地方議會批準并向中央政府報告。

美國和日本對于地方政府性債務監管各具特點，主要的異同總結如表1所示。

表1 美國與日本地方債務監管體系比較

3　 我國地方政府性債務監管中存在的問題

我國地方政府性債務監管經歷了多次轉向，由亞洲危機后監管政策寬松到2008年國際金融危機后高壓管控，再到2014年第三季度管理政策逐漸放寬，中央政府及相關監管部門不斷調整對地方政府性債務的監管政策，一定程度上使經濟因為政策沖擊而變得周期短而密集、波動性大，反映出對我國地方政府性債務監管存在一定的問題。

3.1 債務舉借環節監管缺失，增加風險防控壓力

地方政府性債務舉債主體實質是地方政府，而在實際操作中，地方政府卻通過投融資平臺或者企事業單位等多個主體進行融資，債務舉借主體多種多樣。而且債務資金來源不僅包括發行債券，還包括銀行貸款、上級財政以及其他單位和個人借款，融資渠道多元化導致債務風險防控壓力增大。

3.2 債務資金使用環節監管不到位，資金投向不合規

國務院印發《關于深化預算管理制度改革決定》中指出，地方政府舉借的債務只能用于市政道路、公共交通等基礎設施項目及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等政府投資公益性項目建設支出和適度歸還存量債務，但是由于對資金投向監管不足，部分地方和單位將債務資金投入資本市場、房地產市場、“兩剩一高”領域，資金投向不合規，一定程度上影響地方債務的償還來源和風險水平。

3.3 管理主體多元化造成實質上的監管主體缺位

目前中國并不存在統一的債券市場監管主體，例如，在發行市場財政部、人民銀行、發改委和證監會均各自有審批權限，在交易市場人民銀行和證監會分別管理銀行間市場和交易所市場。造成的結果就是各個部門都相關聯卻都難以在合理邊界內履行監管職能，兩個地方人大作為名義上的監管機構卻在實質上缺位，這對于保障地方債務的合理發行、安全運作以及正常兌付造成困難。

3.4 債務償還環節監管不到位，地方政府缺乏還債積極性

地方政府重點關注債務舉借環節，通過負債的方式促進地方經濟、擴大政績，把償債責任推給后人，債務風險像擊鼓傳花，風險越來越大。雖然國務院出臺意見明確指出，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府不救助，但是如果地方政府到期喪失償還能力、無力償還債務，尚未出臺處置措施，事后監督管理機制不健全一定程度上加劇債務違約風險。

4　 政策建議

4.1 加強債務舉借環節管理，實施中央審批、限額管理制度

地方債券的發行既要符合市場化改革和完善分級財政體制的要求，也要維護和保障中央政府統一管理和宏觀調控的權威，并使其與國家產業政策、財政金融秩序相協調。為此，可在財政部設立“地方政府債券監管委員會”，由其編制每年的地方發債計劃，對全國發債總量進行控制和協調分配各省發債限額。限額的設定可以按照一般性債券和收益性債券進行分配，且保證一般性債券的合理比例。地方政府申請發債，要按程序報中央審批，并經地方人大批準，納入地方預算管理。

4.2 加強債務資金使用環節管理，建立政府債券資金投向定期檢查制度

建立由上至下的政府債券資金使用情況定期檢查制度，由中央財政部門監管省級政府債券資金使用情況，要求其定期發布自查報告，披露資金的投向，并對違規情況進行處罰。同時，省級政府對其轄內進行檢查，包括資金收入、管理、撥付、投放及使用情況，從而明確資金運用是否合規。如此，不僅可以判斷項目資金流入是否可以償還債務，還可以判斷各級政府是否履行了委托代理職責，為下一步資金投放提供了思路。

4.3 加強債務監督環節管理，完善債務監管機制

一是建立財政部為主的多層次監管體系。由財政部管理債務易于掌握地方政府財力情況，有利于控制債務規模，有利于加強債務預算管理實行，要明確財政部門為地方政府債務的主要管理部門，同時根據職責分工給予發改委、交易商協會和證監會部門授權。一般責任債券由財政部門審批發行，收益債券由發改委、交易商協會和證監會審核或者注冊發行。債券發行后可在銀行間市場和交易所市場流通，分別由人民銀行和證監會管理。二是完善審計監督制度。審計部門作為對政府債券管理過程實施監督的職能機構，應對地方債券的發行、購銷、償還過程及其用途、效益等進行全面的審計，以約束地方政府的行為，同時地方政府應在債券收入的使用過程中定期發布審計報告供投資者監督。三是建立風險預警機制。在測算地方債務風險指標的基礎上建立我國風險預警機制，將地方性債務與償付能力聯系，關注償債率和債務率等指標，同時考慮地方政府經濟總量對債務承受能力，建立指標區域范圍，根據地方政府性債務數據計算相應指標所處范圍，發布預警信號，若債務進入危機狀態停止政府發債。通過風險預警機制對地方政府性債務監控，降低地方政府性債務違約風險。

4.4 加強債務償還環節管理，建立償債準備金和債務重組制度

一是建立償債準備金制度。按本級財政負責償還的政府直接債務余額的一定比例籌集，來源可以由國有土地出讓凈收益、城市維護建設稅、財政超收部分等按照一定比例提取，用于由本級財政償還的債務或臨時墊付的債務。償債準備金專戶按規定程序設立，實行專戶管理、專戶存儲、專款專用，確保資金安全、及時、有效的運行。二是建立地方政府債務重組制度。當地方政府無力支付到期債務、喪失債務清償能力時，由地方政府制作債務調整計劃書，包括債務分類、債務調整方式和期限，經債權人會議通過，最后由當地人民代表大會或其常委會批準。

參考文獻

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中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（b）-166-03