黨政機關“標配”法律顧問

袁國禮　劉劍飛

推行法律顧問、公職律師制度，將從決策的內部提供法律指導、從決策的外部提供法治監督，有利于將行政權力鎖在法律的“籠子”里，防止權力“任性妄為”，防范出現行政權力與法律相沖突的情形。

6月16日，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布。《意見》要求，2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師等。

黨政機關法律顧問需履行6項職責

根據《意見》要求，2017年底前，中央和國家機關各部委，縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師，鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師，事業單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

黨政機關法律顧問需履行6項職責：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件等提供法律服務；參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務，以及參與法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項目的洽談，協助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機關為一方當事人的重大合同等。

公職律師須既有公職又具備律師資格

根據《意見》要求，黨政機關的法律顧問，以黨內法規工作機構、政府法制機構人員為主體，吸收法學專家和律師參加。目前已經在黨政機關擔任法律顧問但未取得法律職業資格或者律師資格的人員，可以繼續履行法律顧問職責。但在國家統一法律職業資格制度實施后，此類人員應具有法律職業資格或者律師資格。

外聘的法律顧問需具有良好職業道德和社會責任感，在所從事的領域是具有一定影響和經驗的法學專家，或者具有5年以上執業經驗、專業能力較強的律師，而且要未受過刑事處罰，未被司法行政部門處罰過，也不能被律協行業處分過。

《意見》要求外聘法律顧問應通過公開、公平、公正的方式遴選，工作期間不得泄露國家秘密等，也不得利用其在工作期間獲得的非公開信息或便利條件牟利，不得以法律顧問的身份從事商業活動以及與法律顧問職責無關的活動。黨政機關可以設立公職律師，其本身不但要求是公職人員，而且要獲得公職律師資格。

不聽顧問意見造成損失追責黨政領導

《意見》還對法律顧問和公職律師的作用作出明確規定。黨政機關在討論、決定重大事項前，應聽取法律顧問、公職律師的法律意見，起草、論證有關法律法規規章草案、黨內法規草案和規范性文件送審稿，應當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見。

如果依照規定應聽取法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認為不合法不合規的事項，不得提交討論、作出決定。如果因為未聽取法律顧問、公職律師的法律意見，應當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，要依法依規追究黨政機關主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任。

專家解讀：

政府法律顧問制度利于防止權力濫用

在現實中，很多機關單位缺少法律人才，導致一些領導干部在行使公權中法律意識不強，不懂法、不守法，隨心所欲，就連制定和出臺的一些制度也存在著違法之處，不僅貽笑大方，也嚴重傷害法律權威、損害公眾權益。如今，法律顧問制度的推行，無疑可以彌補這些不足，不僅可以對公權力進行監督和約束，也可以促進依法行政。

法律顧問、公職律師介入黨政決策有利于抑制權力“任性”。權力不受監督必然導致腐敗。政府機關的決策、管理、執法，都應嚴格限制在法律許可的范圍之內。推行法律顧問、公職律師制度，將從決策的內部提供法律指導、從決策的外部提供法治監督，有利于將行政權力鎖在法律的“籠子”里，防止權力“任性妄為”，防范出現行政權力與法律相沖突的情形。法律顧問、公職律師站在中立者角度，參與處理行政復議、訴訟、仲裁等的原因分析與整改，既能當好“法律把關人”，及時發現政府在規范性文件制定、行政執法規范性存在的程序、實體問題，又可以及時建言獻策，強化內部監督與制約，真正發揮好法律顧問、公職律師服務政府依法行政的參謀助手作用。

國務院法制辦政府法制研究中心主任李明征認為，推行法律顧問制度，有利于不斷革除體制機制弊端，更好地把各方面的制度優勢轉化為國家治理和社會治理的效能，提高制度執行的能力和水平。

劉輔華目前是中國證監會法律部副主任，也是一名公職律師。據他介紹，作為中央國家機關公職律師首批試點單位之一，自2004年起，證監會有3批、合計500多名監管干部通過司法部的審核成為公職律師，總人數位列中央試點單位之首。他表示，公職律師廣泛地參與到制度文件起草審查、涉外法律文件簽署、行政決策咨詢、日常監管、稽查執法、行政處罰、復議應訴等工作中，在監管執法實踐中發揮了積極作用。

“全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數。”李明征表示，推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度，是領導干部依法決策、依法辦事的重要依托。領導干部既要做尊法、學法、守法、用法的模范，也要善于發揮法律顧問、公職律師、公司律師的參謀助手作用，提高科學決策、民主決策、依法決策的水平以及運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，監督和制約權力，防止權力濫用，預防和杜絕各類違法違規行為的發生。

不過制度雖好，還應該防止作用跑偏，如何確保法律顧問執業權；如何加強法律顧問職業素養，在工作中既能頂住壓力又能抵制誘惑，牢記職業操守，堅定立場，依法履職；如何做到公平執法，在政府利益和民眾利益沖突時做到不偏不倚，找準平衡，這些都考驗著法律顧問的履職能力和行政素養。因此，還需要建立一套法律顧問執業約束和監督機制，比如對法律顧問的執業細則進行明確，確保執業成效，比如對法律顧問履職情況進行考核問效，建立約束淘汰和追責懲罰制度等。有鼓勵、有約束、有懲戒，這樣才能確保法律顧問在合法軌道上發揮作用。