洮兒河流域水資源開發(fā)利用以及管理現(xiàn)狀研究分析

吳 旭魏傳江謝新民申曉晶陽眉劍（中國水利水電科學(xué)研究院，北京 00038）TV2A007-6344（206）04-048-02

洮兒河流域水資源開發(fā)利用以及管理現(xiàn)狀研究分析

吳 旭1魏傳江1謝新民1申曉晶1陽眉劍1
（1中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100038）
中圖分類號：TV211文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號1007-6344（2016）04-0148-02

洮兒河為松遼流域重要跨省河流，涉及吉林、內(nèi)蒙古兩省區(qū)，上下游用水和行業(yè)用水矛盾突出、水資源供需緊張。本文以洮兒河流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀為依據(jù)，著重分析了流域取水許可、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、水量調(diào)度等管理現(xiàn)狀。結(jié)果表明流域存在水資源短缺和供需矛盾突出，水資源開發(fā)潛力有限，城市供水水源地與水資源配置網(wǎng)體系建設(shè)滯后于城市發(fā)展需求，水資源統(tǒng)一管理、調(diào)配和監(jiān)控力度不夠，水權(quán)制度建設(shè)滯后，灌溉用水量所占比例過大等問題。認(rèn)為成立流域水資源管理議事機(jī)構(gòu)是解決用水矛盾的關(guān)鍵，并針對洮兒河流域取水許可、水資源論證、水量分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水量調(diào)度等方面提出了相關(guān)的參考建議。

洮兒河；水資源管理；開發(fā)利用；取水許可；水權(quán)轉(zhuǎn)讓；水量調(diào)度

1 引言

洮兒河為松花江流域重要跨省河流，流域總面積為4.34萬km2，涉及吉林、內(nèi)蒙古兩省區(qū)，上下游用水和行業(yè)用水矛盾突出、水資源供需緊張，現(xiàn)有流域管理手段、方式方法、體制機(jī)制已難以滿足未來的管理需要，使流域水資源調(diào)度和管理成本不斷攀升。洮兒河流域?qū)崿F(xiàn)水資源高效、科學(xué)管理和落實(shí)流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理制度面臨巨大的挑戰(zhàn)，尤其是落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度缺少有力行政保障和技術(shù)抓手。

2 水資源條件與開發(fā)利用情況分析

2.1 水資源條件

根據(jù)《松花江區(qū)水資源綜合規(guī)劃》相關(guān)成果，洮兒河流域多年平均降水量441mm，降水量自上游向下游遞減，年內(nèi)降水多集中在6～9月，占多年平均年降水總量的84%～89%，水資源時間分布及其不均。洮兒河流域水資源總量38.67億m3，可利用量為29.72億m3，其中興安盟和白城市的水資源可利用量分別占洮兒河流域水資源可利用量的50.5%、49.3%，水資源空間比較平均，但考慮到人均水資源量，興安盟人均水資源量為2907m3/人遠(yuǎn)高于白城市的1150m3/人，水資源空間分布相對不均衡。

2.2 現(xiàn)狀年供用水量

2012年洮兒河流域供水總量為13.47億m3。從流域供水結(jié)構(gòu)來看，地表水的開發(fā)利用程度普遍偏低，開發(fā)利用率僅為20.1%，而地下水超采嚴(yán)重，開采率高達(dá)78.7%，流域的水資源開發(fā)利用存在著嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象。

2012年洮兒河流域用水總量為13.47億m3，流域各地區(qū)各行業(yè)用水量統(tǒng)計結(jié)果見表1。從流域的用水結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)值低下的農(nóng)業(yè)用水占總用水量比例高達(dá)

86.4%，且農(nóng)業(yè)灌溉用水多采用大水漫灌等粗放的灌溉方式，用水較為浪費(fèi)，產(chǎn)值較高的工業(yè)用水僅占6.4%，綜合考量，用水效率低下。

表1 洮兒河流域各地區(qū)各行業(yè)用水量統(tǒng)計

2.3 供用水量變化情況

調(diào)查分析2001～2012年洮兒河流域各地供水總量以及各行業(yè)用水量的變化情況。流域供水總量進(jìn)入2009年后趨于平穩(wěn)，最近幾年供水總量與本世紀(jì)初相比減少近2億m3,主要是林牧漁畜用水量減少。其它行業(yè)用水中，農(nóng)田灌溉用水基本沒變，這主要與保障流域內(nèi)國家商品糧基地的灌溉用水這一大的方針政策有關(guān)。流域2007年以來工業(yè)用水量進(jìn)本趨于同一水平，較本世紀(jì)初明顯增加，說明流域內(nèi)工業(yè)發(fā)展取得了長足進(jìn)步，興安盟、白城的工業(yè)用水變化較大，興安盟是內(nèi)蒙古重要的煤炭基地，加之其境內(nèi)幾個工業(yè)園區(qū)的陸續(xù)開放，工業(yè)用水較多，整體上多于白城市。流域城鎮(zhèn)公共用水近些年明顯增加，說明城市化腳步正進(jìn)一步加快。流域居民生活用水維持在0.5億m3左右的水平，由于白城市人口多于興安盟，所以該項用水量上白城略多。生態(tài)環(huán)境用水量除因2004年和2011年向向海濕地補(bǔ)水用量過大外，其它年份用量都較少。

3 水資源管理

水資源管理是社會經(jīng)濟(jì)管理的重要方面，其中問題十分復(fù)雜，涉及許多部門和行業(yè)，牽扯到不同地方的利益，與治污、生態(tài)、節(jié)水互相交織[1]。在流域各級部分的配合下，洮兒河流域的水資源管理取得了一定的成果。松遼水利委員會以及洮兒河流域所在省市縣的各級水利部門均建立了專門的水政水資源管理機(jī)構(gòu)。取水許可和水資源論證制度實(shí)施不斷深入，水資源有償使用制度不斷推進(jìn)，各行政區(qū)制定下發(fā)了水資源有償使用管理制度，通過征收水資源費(fèi)，為水資源管理和保護(hù)提供了必要的經(jīng)費(fèi)保證，同時促進(jìn)了取水戶節(jié)約用水，進(jìn)一步遏制了浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象。水資源管理基礎(chǔ)工作不斷深化，流域機(jī)構(gòu)、各行政區(qū)水行政主管部門開展水資源公報、水資源管理年報、水務(wù)管理年報、地下水水情通報等水資源基礎(chǔ)統(tǒng)計工作，對河道、湖泊內(nèi)排污口調(diào)查登記。初步落實(shí)了最嚴(yán)格水資源管理制度，流域機(jī)構(gòu)、各行政區(qū)水行政主管部門下發(fā)三條紅線控制指標(biāo)。社會公眾的水憂患意識和水法制度觀念不斷增強(qiáng)，流域興利調(diào)度和應(yīng)急調(diào)度制度取得重要進(jìn)展。流域水量分配和水權(quán)轉(zhuǎn)讓等工作邁出重要一步，取得明顯效果。

3.1 取水許可

取水許可制度的水資源管理的重要手段，流域管理機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)和水利部規(guī)定的管理權(quán)限，負(fù)責(zé)所管轄范圍內(nèi)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理[2]。截止2013年末，水利部松遼水利委員會負(fù)責(zé)6項（已發(fā)證2項）涉及洮兒河流域取水許可建設(shè)項目的審批，年取水總額度為84387.18萬m3（其中地表水年取水總額度為83855.39萬m3，地下水年取水總額度為0.00萬m3，其它水源年取水總額度為581.18萬m3。）。

3.2 水權(quán)轉(zhuǎn)讓

水權(quán)轉(zhuǎn)讓是建立在初始水權(quán)的前提下，初始水權(quán)的分配總體思路是明晰水權(quán)，實(shí)行總量控制下的定額分配［3］，其主旨是利用市場機(jī)制，有序開展水權(quán)交易，使水資源合理流轉(zhuǎn)、優(yōu)化配置、高效利用［4～5］。由于洮兒河流域在九十年代初就制定了水量分配方案，因此水權(quán)轉(zhuǎn)讓得以在流域順利實(shí)施。當(dāng)前，流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓的工程有3項，年轉(zhuǎn)讓總水量8565.39萬m3。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償方式多樣，有一次性補(bǔ)償、按年限分期補(bǔ)償、以及按一定保證率來水下實(shí)際影響的灌溉面積具體補(bǔ)償?shù)确绞健?.3 流域水量調(diào)度

水量調(diào)度對于流域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有重要的意義，由于洮兒河中下游有大面積的灌區(qū)以及保護(hù)濕地，多年來流域的水量調(diào)度取得很大的成就。察爾森水庫1990～2013年24年間累計向下游灌區(qū)提供灌溉用水量為68.88 億m3，發(fā)電用水量為55.64億m3，發(fā)電61393萬kw h，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。水利部松遼水利委員會分別于2004年和2011年組織實(shí)施“引察濟(jì)向”補(bǔ)水0.66 億m3和0.61億m3給向海濕地，濕地生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

4 存在的問題

水資源短缺和供需矛盾突出，嚴(yán)重威脅了流域供水安全和可持續(xù)發(fā)展。洮兒河流域近些年來經(jīng)濟(jì)呈快速發(fā)展態(tài)勢，伴隨著人多水少，水資源供需矛盾日益突出?？紤]到上下游之間用水矛盾進(jìn)一步加大，迫切需要進(jìn)一步明晰初始水權(quán)、優(yōu)化水資源配置[6]，通過構(gòu)建比較完備的水權(quán)制度，緩解流域日趨緊張的水資源供需矛盾，確保流域上下游和諧發(fā)展。水資源開發(fā)潛力有限，開發(fā)利用難度越來越大。洮兒河流域水資源開發(fā)率為34.8%，尚未超過國際公認(rèn)的合理極限值。盡管流域國民經(jīng)濟(jì)用水大量擠占河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水和局部區(qū)域地下水超采，但總體上尚有一定的開發(fā)利用潛力。考慮到該流域特殊的水資源稟賦條件和生態(tài)環(huán)境脆弱性及地形地貌特點(diǎn)，未來進(jìn)一步大規(guī)模開發(fā)利用的潛力不大，且開發(fā)利用難度越來越大。

城市供水水源地與水資源配置網(wǎng)體系建設(shè)滯后于城市發(fā)展需求。洮兒河流域現(xiàn)狀供用水基本平衡，隨著流域內(nèi)用水逐年增長，現(xiàn)有水源儲備能力將嚴(yán)重不足。受地形、地貌與降雨影響，洮兒河水資源時空分布不均，而洮兒河流域內(nèi)烏蘭浩特及白城等主要城市水資源配置主干網(wǎng)僅以城市建成區(qū)為主，水資源配置方向單一，影響了水資源的互濟(jì)互配，增加了城市供水風(fēng)險。

水資源統(tǒng)一管理、調(diào)配和監(jiān)控力度不夠，影響了全流域水資源優(yōu)化配置和高效利用。由于洮兒河流域水資源管理體制仍沿用過去落后的條塊分割管理模式，水資源管理職能分散在各個職能部門，難以實(shí)現(xiàn)多種水源統(tǒng)一規(guī)劃、配置、保護(hù)、管理與調(diào)度，從而影響和降低了洮兒河水資源開發(fā)利用效率及效益，加劇了水資源供需矛盾，嚴(yán)重威脅了流域供水安全和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

水權(quán)制度建設(shè)滯后，已不能適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用水總量控制的迫切需要。國內(nèi)外大量經(jīng)驗表明，只有明晰了初始水權(quán)，才能最大程度發(fā)揮水資源配置效率和效益，做到物盡其用，使水資源的損失浪費(fèi)降到最低限度。根據(jù)我國《水法》賦予水行政主管部門的職責(zé)，在水資源綜合規(guī)劃等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰水資源使用權(quán)，強(qiáng)化水資源權(quán)屬管理，建立和健全洮兒河流域水權(quán)制度，通過水權(quán)水市場驅(qū)動作用，促進(jìn)流域水資源優(yōu)化配置和高效利用，以適應(yīng)當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的迫切需要，從根本上解決洮兒河流域水資源嚴(yán)重短缺問題。

灌溉用水量所占比例過大，已不能滿足當(dāng)新形勢下洮兒河流域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，生態(tài)用水量所占比例過小，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境是構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

5 建議

洮兒河流域水資源問題歸根結(jié)底是上下游之間競爭性用水矛盾問題。要解決上下游之間的用水矛盾，加強(qiáng)洮兒河流域水資源的統(tǒng)一管理，必須成立由水利部松遼水利委員會、興安盟水務(wù)局、白城市水利局、流域用水戶代表以及業(yè)內(nèi)專家組成的流域水資源管理議事機(jī)構(gòu)，按照國家相關(guān)法律規(guī)定，各方人員集思廣益制定流域議事機(jī)構(gòu)規(guī)章制度和《洮兒河流域水資源管理辦法》等，議事機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照規(guī)章制度和管理辦法等對洮兒河流域水資源依法嚴(yán)格管理。

針對目前洮兒河流域取水許可審批管理中存在的主要問題，流域各級水行政主管部門應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)取水許可審批管理信息化，改進(jìn)取水許可審批和報備制度，完善取水許可驗收和監(jiān)管制度，加強(qiáng)取水計量設(shè)施管理，實(shí)現(xiàn)取水許可制度運(yùn)轉(zhuǎn)的公正與透明[7]。

對于流域的水資源論證工作，應(yīng)該明確論證的階段或前提條件，保證論證內(nèi)容達(dá)到必要的深度，對項目及報告書應(yīng)逐步建立起可量化的評價指標(biāo)體系，應(yīng)鼓勵多單位聯(lián)合論證，對于城市新區(qū)及行業(yè)園區(qū)應(yīng)盡早開展規(guī)劃水資源論證。

對于流域的水量分配，應(yīng)遵從以下原則：尊重歷史，著重現(xiàn)實(shí)；統(tǒng)籌兼顧，公平合理；“三生”（生活、生產(chǎn)、生態(tài)）協(xié)調(diào)、注重生態(tài)；“以供定需”。

對于流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)強(qiáng)化水資源國家所有，用水戶依法取得、使用和轉(zhuǎn)讓的制度；規(guī)范水權(quán)交易行為，完善水市場[8]。

對于流域的水量調(diào)度，應(yīng)該不斷總結(jié)、完善水庫徑流預(yù)報方案。加大對灌區(qū)田間工程的投入，完善田間輸退水渠道的建設(shè)。協(xié)調(diào)好應(yīng)急調(diào)度與興利調(diào)度的關(guān)系，建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。

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國家科技支撐課題基于水環(huán)境風(fēng)險防控的松花江水文過程調(diào)控技術(shù)及示范(2012ZX07201-006)

吳旭（1988-），男，湖北襄陽人，碩士研究生，主要從事水資源調(diào)度、水資源配置、水資源規(guī)劃和水資源管理等方面的研究。