小產(chǎn)權(quán)房何去何從

王春香

1“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵和歷史背景

“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們在社會(huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，亦稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，這種房沒有國家發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，購房合同國土房管局也不會(huì)給予備案。與國家發(fā)證的大產(chǎn)權(quán)房形成呼應(yīng)，大、小產(chǎn)權(quán)房的爭議不在房屋所有權(quán)，而是土地使用權(quán)。

“小產(chǎn)權(quán)房”的性質(zhì)有兩種：一種是在集體建設(shè)用地上建成的，即"宅基地"上建成的房子，只屬于該農(nóng)村的集體所有者，外村農(nóng)民不能購買;另一種是在集體企業(yè)用地或者占用耕地違法建設(shè)的房子。

“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生和持續(xù)存在是諸多因素催生的結(jié)果，諸如過高的城市房價(jià)、不合理的農(nóng)地制度等。

2“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的法律效力問題

在2019年8月26日，十三屆全國人大常務(wù)會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》的決定，新《土地管理法》將于2020年1月1日起施行。北京大興區(qū)作為全國首例發(fā)布公告宣布集體建設(shè)用地入市的地區(qū)，北京大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)3宗集體建設(shè)用地出讓并將建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房。農(nóng)村集體建設(shè)用地可轉(zhuǎn)讓也是有限制的，只能用于工業(yè)、商業(yè)用途，也就是說頂多蓋廠房，辦公樓和租賃住房，共有產(chǎn)權(quán)，卻不能直接蓋商品房住宅，所以，對于房價(jià)，有可能會(huì)分散購房需求，平抑房價(jià)。因?yàn)檫@次改革主要針對的是商業(yè)和工業(yè)用地，而非住宅的這個(gè)原因，所以大家目前關(guān)心的小產(chǎn)權(quán)房有沒有可能轉(zhuǎn)正的問題，我也明確告知：不能。集體土地不經(jīng)過“政府征收”，直接建成房子，而且不是農(nóng)民自用。這種房子，我們之前稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)為租賃，但是不會(huì)獲得商品房產(chǎn)權(quán)證的。“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生是違法的，因?yàn)樗`背了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的總體布局，也違反了關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的法律程序，所以它本身是不合法的。

“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的效力一般認(rèn)定無效為原則。但也區(qū)分不同情況：

（1）對于發(fā)生在本鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣，該房屋買賣合同認(rèn)定有效。

（2）對于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員的，如果取得有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)的，可以認(rèn)定合同有效。

（3）對于將房屋出售給本鄉(xiāng)以外的人員，未經(jīng)有關(guān)組織和部門批準(zhǔn)，如果合同尚未實(shí)際履行或者購房人尚未實(shí)際居住使用該房屋的，該合同應(yīng)作無效處理。

3“小產(chǎn)權(quán)房”的未來走向

在2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》政策發(fā)布，明確指出小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)地建設(shè)。而農(nóng)村宅基地屬集體所有，村民對宅基地也只享有使用權(quán)，農(nóng)民將房屋賣給城市居民的買賣行為不能受到法律的認(rèn)可與保護(hù)，也就不能辦理土地土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。由此可見，“小產(chǎn)權(quán)房”是不能向非本集體成員的第三人轉(zhuǎn)讓或出售的。但這并不是說“小產(chǎn)權(quán)房”不能轉(zhuǎn)讓，而是說其轉(zhuǎn)讓或銷售的對象是有限制的，只能在集體成員內(nèi)部是可以轉(zhuǎn)讓、置換。

在2014年6月，國土資源部、住建部兩部委聯(lián)合下發(fā)緊急通知，要求堅(jiān)決叫停違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房，并對其依法查處。

歷次改革涉及的“小產(chǎn)權(quán)房”政策，可以歸結(jié)如下：

一要對違法建設(shè)、銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”開展一次集中排查摸底，結(jié)合實(shí)際研究提出分類處理的意見。二要對違規(guī)為“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目辦理建設(shè)規(guī)劃許可、發(fā)放施工許可證、發(fā)放銷售許可證、辦理土地登記和房屋所有權(quán)登記手續(xù)的，要嚴(yán)肅處理，該追究責(zé)任的一定要追究責(zé)任。對監(jiān)管不力、失職瀆職的，要嚴(yán)厲問責(zé)。三要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。向社會(huì)警示購買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》明確要求，嚴(yán)格禁止通過土地登記將違法違規(guī)用地合法化，對于違法宅基地和建設(shè)用地必須依法依規(guī)處理后方可登記。對于借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地，不得登記發(fā)證。對于沒有權(quán)屬來源證明的宅基地和集體建設(shè)用地，要求查明土地歷史使用情況和使用現(xiàn)狀，認(rèn)定合法后，方可走程序并確權(quán)登記發(fā)證。對于違法違規(guī)登記發(fā)證或登記不規(guī)范造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。

未來對于“小產(chǎn)權(quán)房”的處理趨勢必然是采取分而治之的辦法，筆者認(rèn)為未來可能采取的主要辦法，就是把部分符合一定條件的存量小產(chǎn)權(quán)房，通過補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，繳納相應(yīng)的稅費(fèi)之后，納入廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房等保障房系列內(nèi);而對一些嚴(yán)重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，非法占用耕地和基本農(nóng)田的，建筑設(shè)計(jì)施工質(zhì)量存在嚴(yán)重問題的"小產(chǎn)權(quán)房"，則采取改建或者拆除的強(qiáng)制辦法。