我國環境治理公眾參與：模型構建與實踐應用

王紅梅 劉紅巖

摘 要：環境問題的復雜性決定了政府需要將公眾參與引入環境治理全過程。在提高公眾參與廣泛性的同時，政府也面臨著如何優化和改進參與要素，進而提高環境政策的可接受性和環境治理的有效性問題。文章構建了環境治理公眾參與模型，并選取典型案例分析當前環境治理有效性的實現程度及限制因素，提出應從提高公眾的參與積極性、提高參與主體的參與能力、強化參與反饋和參與回應、構建參與問責機制和獎懲機制以及健全參與保障等方面來提升我國環境治理公眾參與質量和效果。

關鍵詞：環境治理；公眾參與；有效決策

作者簡介：王紅梅，女，中央財經大學政府管理學院副教授，從事政府績效管理和環境規制研究；劉紅巖，女，農業部管理干部學院現代農業研究中心副研究員，從事公共政策與公共治理研究。

中圖分類號：F810.422 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）04-0065-07

引 言

隨著我國經濟社會的快速發展和工業化、城鎮化進程的加速推進，越來越多的環境污染和環境破壞問題凸顯出來，嚴重影響了社會公眾的生產和生活。環境問題具有普遍性和復雜性特點，涉及廣泛的個體利益、群體利益和公眾利益，加上環境問題關乎人民群眾的生命健康安全，這就決定了僅僅依靠政府部門的力量是無法解決現有環境問題的。政府需要將公眾參與引入環境治理的全過程當中，在提高社會公眾環境保護意識的同時，使其充分地表達自身的環境利益訴求，加強環境社會監督，提高環境政策的可接受性和環境治理的有效性。

對于公眾參與在環境治理領域的應用，國內外學者已有諸多研究。其中，國外學者的研究大致經歷了三個階段：最初主要是將公眾參與理念引入到以往以政府為主導的環境管理當中。例如，美國學者喬納森提出公眾參與是一種有助于改善環境質量和降低管理成本的有效途徑[1]，日本早稻田大學教授原田尚彥認為公眾參與環境治理可以創造出符合公民福利最大化的環境政策[2]。在全球絕大部分范圍內已經對公眾參與環境治理給予認可的基礎上，隨后學者們主要關注具體環境資源項目、不同國家的差異以及公眾參與主體構成等角度對世界各國開展的公眾參與環境治理實踐進行評價[3]。例如，托馬斯·維勒（Thomas·Webler）和賽斯·圖勒（Seth·Tuler）對森林資源管理中公眾參與行為進行了研究，并得出一套評判是否實現有效參與的標準[4]（P566-595）。Luca Del Furiaa和Jane Wallace-Jonesb對意大利公眾參與環境治理實踐進行了研究，認為應當給予公眾更廣泛的參與機會，這是提高參與有效性最直接、最有效的方式[5]（P457-479）。新近的研究主要是對環境治理中的公眾參與進行反思，有學者提出將公眾參與引進環境治理領域不僅會增加管理成本和時間，而且公眾參與的結果未必能夠提高管理決策的科學性；也有學者認為不應否定公眾參與環境治理的模式，而應該努力優化和改進公眾參與過程，使其發揮更大功效。例如，安德魯·J.格林利用統計學研究表明，環境治理效果與公眾參與程度呈現一定程度的正向影響關系[6]（P435-488）。相比國外學者的研究，我國對于公眾參與環境治理的研究相對滯后，且大多遵循著國外公眾參與環境治理理論研究軌跡，結合我國國情的原創性研究很少見。例如，學者葉文虎對不同類別的公眾參與方式作了詳細的效用分析[7]；楊賢智關注公眾在環境治理決策制定和執行過程中的監督作用[8]；馬曉明利用博弈論構建的環境談判模型分析了環境治理談判中可能涉及的各方利益情況，提出應進一步加強公眾參與環境治理的范圍和力度[9]；徐曉明從經濟學視角出發構建了公眾參與環境治理的效用函數，認為政府部門應當著力于拓寬公眾參與環境治理的渠道，降低公眾參與成本，以提升公眾參與環境治理效用[10]（P127-128）；問澤霞選取了上海某鋼鐵廠螺紋鋼建項目的環境影響評價中公眾參與作為案例分析對象，指出公眾在參與環評過程中存在的諸多問題1，認為公眾很難真正客觀地參與企業項目的環境影響評價，當然也就很難指望其能有效完成法律賦予的義務和責任[11]（P62-66）。

從現有文獻來看，已有研究聚焦于環境治理領域引入公眾參與的科學性和合理性以及公眾參與在環境治理中所能發揮的作用和影響，而就公眾參與對于環境治理的實際效用以及參與的有效性、治理的有效性，已有研究雖有涉入，但缺乏有效參與實現路徑的整體性和系統性分析框架。事實上，隨著我國民主政治建設和公民社會建設的不斷推進以及公眾參與在諸多領域的深入應用，中央政府和地方各級政府已充分認識到公眾參與在環境治理中的重要性并付諸了諸多努力，環境治理領域公眾參與的廣泛性和深刻性也在不斷強化。然而，我國的環境治理問題依舊嚴峻，環境治理中的公眾參與在參與范圍、參與渠道、參與程序保障、參與回應性、問責機制和配套制度等方面還存在一系列問題，公眾參與的有效性和治理的有效性仍有待于進一步提高。尤其是在公眾了解和參與環境治理的意識和能力隨著互聯網、移動智能設備、自媒體的日益普及已得到大幅提升的前提下，在環境治理問題備受關注的背景下，如何進一步提高我國環境治理中公眾參與的有效性，進而提高環境治理的有效性，是政府和社會各界亟須面對和解決的重大問題。

為應對和解答這一問題，本文將從有效參與的角度切入，在借鑒約翰·托馬斯公眾參與有效決策模型的基礎上，構建適合我國國情的環境治理公眾參與模型，并以此作為分析框架對比剖析環境治理的多重典型案例，尋求和探討公眾參與環境治理有效性不足的促成因素，提出提高我國環境治理公眾參與有效性，進而提高環境治理有效性的政策建議。

一、基于托馬斯有效決策模型的我國環境治理公眾參與模型構建

（一）托馬斯有效決策模型及其簡評

20世紀六七十年代，面對“政府失效”和“市場失效”的雙重存在以及政府治理創新的需要，政府和市場之外的公眾參與浪潮興起。面對迅猛發展的公眾參與運動，約翰·托馬斯教授提出，對于公眾參與的研究不能僅僅停留在簡單闡述公眾參與的重要性和必要性上，而應當對公眾參與進行理性、客觀和全面的分析，嘗試解決公眾參與的實踐問題。為此，約翰·托馬斯教授開展了一系列的理論和實證研究，并設計了公眾參與的有效決策模型，為公共管理者提供了一個平衡社會治理與公眾參與的思考框架。

托馬斯有效決策模型的核心變量有兩個，一個是政策質量，另一個是政策的公眾可接受性。一些公共政策問題更多地需要滿足決策質量要求，也就是說，需要維持決策的專業化標準、立法命令、預算限制等要求。而其他一些公共政策問題則對公眾可接受性有較大需求，即更看重公眾對政策的可接受性或遵守程度。于是，對政策質量期望越高的公共問題，對公眾參與的需求程度就越小；對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公眾參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。如果兩種需求都很重要，那么就會存在要求增強公眾參與和要求限制公眾參與等不同觀點的爭議和平衡。

托馬斯有效決策模型引入中國后，雖然部分國內學者對于托馬斯公眾參與的有效決策模型提出了諸多批評，但多數問題集中在模型適用條件不足、模型結構要素不完備兩方面[12]（P104-105）。另有學者針對有效決策模型進行了本土化發展[13][14]（P102-105）。筆者認為，總體來看，托馬斯有效決策模型是具有重要理論開創意義的基礎模型，其所立足的美國公眾參與實踐與我國現階段公眾參與的研究和實踐并無實質性差異，只是在具體形式和發展階段上存在不一致的情況，該模型具備在差異性環境下作為基礎改造模型的資質。基于此，筆者選取托馬斯有效決策模型作為我國環境治理公眾參與模型設計的基礎模型。

（二）環境治理公眾參與模型構建

美國著名管理學家赫伯特·西蒙曾提出“管理即決策”的觀點，認為管理的全過程就是一個完整的決策過程。多元主體共同協作下的管理，本質上也是多元主體共同決策的治理過程。因此，本文所研究的環境治理過程，是指在多元主體（廣泛的公眾參與）基礎上的環境決策全過程，包含決策制定、決策執行、決策評估以及決策反饋等四個環節。從這個角度來講，托馬斯有效決策模型并不能完整地回答社會公眾具體如何參與環境治理以及如何有效地參與等問題。因此，筆者以約翰·托馬斯的有效決策模型為基礎，針對現有模型的問題和不足，參考我國環境治理公眾參與的具體國情，引入決策制定、執行、評估、反饋的環境治理全過程以及參與主體、參與形式、參與程度、參與評估、參與反饋和參與保障等六大參與維度，對模型進行重構，形成環境治理公眾參與模型，如圖1所示。

上述模型中，參與主體是那些受到法律支持，能夠以制度形式參與環境治理的個體或群體，主要包括公民、個人、專家、法人、其他組織、社會組織、社會團體、單位、行業協會、中介機構、學會、消費者等。參與形式主要包括聽證會、座談會、論證會、討論會和公開征求意見等傳統形式，以及伴隨著現代網絡和信息技術快速發展而產生的電視辯論、網絡論壇、手機短信、電子郵件、互動平臺等方式；參與程度可以通過參與廣度和深度兩個維度予以界定，其中，參與廣度可以通過參與主體的多元性和參與渠道的廣泛性加以反映，參與深度指公眾參與對于社會公共事務的影響程度；參與評估是評估公眾參與對公共決策制定和執行過程產生的影響，即政府在多大程度上采取并實施了公眾所提出的意見和建議，以及公眾參與的整個過程在多大程度上提高了政府環境治理活動的效率和效果；參與反饋是指政府部門對是否采納公眾提出的政策建議作出必要解釋和回應，并及時反饋公眾參與的評估結果；參與保障具體指能夠保證社會公眾切實有效地參與環境治理的各項制度和機制，包括立法、司法、行政等。

模型中六個參與維度與公共決策全過程相契合，進而提升公眾參與環境治理的有效性。它們的契合之處體現在；第一，決策制定一般包括決策信息獲取、利益主體博弈以及決策權力機關的最終決策三個步驟。在信息獲取階段，各類參與主體作為信息提供者、通過一定的參與形式（需求表達渠道），政府作為信息接受者和采納者參與到決策制定中；在利益博弈階段，各類參與主體憑借自己的表達、協商、對抗等手段對決策權力機構產生影響，甚至是施加壓力，進而達到實現自己利益的目標，經過前兩個環節，決策權力機關作出最終決策。在決策制定的過程中，社會公眾的參與程度由公共部門根據決策質量或是決策可接受性的決策目標而決定。第二，各參與主體作為與決策事項利益關系最為密切的利益相關者，是決策實施和決策執行的對象，決策執行順利與否取決于這些利益相關者的態度，而且他們在決策制定中的參與狀況又決定了對決策執行的態度和執行力度。第三，決策評估和決策反饋對應于模型中的參與評估和參與反饋，是參與質量和決策質量的提升機制。第四，參與保障作為參與環境，也是決策制定全過程的環境，它們甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、聽證會制度等。

二、我國環境治理公眾參與有效性的案例解析

為剖析我國環境治理中公眾參與有效性及環境治理有效性的現實狀況，筆者選取四個相關案例，根據本文構建的環境治理公眾參與模型進行比較分析。案例的具體內容和比較分析結果見表1。

由表1可知，第一，從參與主體看，政府部門在四個案例中都居于主導地位，甚至是獨立決策的地位；專家學者的參與更多是為政府部門服務，其客觀性、科學性和中立性難以得到有效保證；而社會公眾的參與極為有限，而且與政府之間存在著嚴重的信息不對稱，這也直接影響其參與效果的實現。這表明，參與主體的參與積極性、參與素質、參與能力都和參與要求以及環境治理問題解決的要求不相匹配，急需提高。

第二，從參與形式看，參與形式具有多樣性和靈活性，形式包括集體上訪、游行、集會、開展“反建”簽名活動、利用網絡媒體的力量開展線上與線下雙管齊下的方式等。然而，在部分矛盾尖銳的領域也出現了造謠、威脅、恐嚇等非理性參與行為。這表明，在確保參與形式的可及性與可用性的同時，還要關注參與形式的選擇性使用和可控性把握。

第三，從參與程度看，在決策制定階段，社會公眾的參與程度很低，對于政府決策的影響力微乎其微，無法有效表達自身合法的利益訴求，在決策制定中處于被動接受的地位。這表明，上述案例中的公眾參與，只是形式參與，遠未達到實質參與的層面。因此，參與的有效性和治理的有效性大打折扣，這也是各方雖然努力，環境治理問題卻依然嚴峻的根源之一。

第四，從參與保障看，為公眾的有效參與提供的各項政策、制度、程序、支持等保障沒有得到實質落實，比如信息公開不足、科學知識普及不夠、環境影響評價缺乏有效監督、傳統上訪渠道無法得到有效答復等。這表明，公眾參與的制度機制、監督機制、技術條件支撐等仍處于缺失狀態，甚至難以保證一次參與活動的完成，更無從保證有效參與和有效治理的實現，也就難以期待公眾參與下的環境治理問題得以解決。

第五，從參與評估和參與反饋看，四個案例中均未涉及評估和反饋環節，這不僅是對評估和反饋的忽視，更是對參與效果的無視，是對有效參與和有效治理的漠視。這不僅不利于環境治理問題的解決，也不能及時發現各個決策環節和參與維度中存在的問題，也就無法形成參與質量和治理質量的提升機制。

綜上，我國環境治理公眾參與的六個維度均存在各種有待于進一步解決的問題，參與有效性和治理有效性的實現程度較低，環境治理問題難以在公眾參與下得到解決或者緩解。

三、提高環境治理公眾參與度的具體措施

模型構建和案例分析表明，基于托馬斯有效決策模型的環境治理公眾參與模型具有一定的工具價值和分析價值，它在環境治理領域具有一定的適用性。環境治理案例解析結果顯示，我國環境治理中的公眾參與和環境治理均存在有效性不足的問題，成因探究提示我們要在以下幾個方面努力，以實現有效參與和有效治理，進而緩解或解決我國環境治理難題。一是要提高公眾的參與意愿和參與積極性，只有自覺自愿的態度才能促成追求結果和有效性的參與活動。二是要提高參與主體的參與能力，參與一項活動需要公眾具備一定的文化素養、表達能力、組織能力、談判能力等，對于環境治理領域而言，參與者還需要具備一定的專業素養，因此，與參與活動不匹配的參與主體必定也不能帶來有效參與。三是要強化參與反饋和參與回應，參與反饋和參與回應的缺失會使參與成為一種“作秀”，不僅會因利益表達得不到決策體現而挫傷參與者的積極性，還不能形成提高參與質量的良性循環上升機制。四是要構建參與的問責機制和獎懲機制，對于參與活動中的任何一個維度，只要存在問題，特別是妨礙有效參與和有效治理實現的問題，都要追究參與者和利益相關者的責任，并輔以相應的懲罰措施。當然，這需要首先確定參與標準和問責原則。五是要健全參與保障，制度保障、程序保障、技術條件保障等的缺失已成為公眾參與領域的常態，在公眾參與井噴式發展的今天，為提高參與效果和環境治理效果，必須完善各種保障條件，尤其是涉及到環境治理領域的參與制度建設。

當然，筆者所構建的環境治理公眾參與模型尚處于理論探索階段，缺乏量化研究基礎上的修正，因此也存在一定的應用局限性，需要在今后的理論和實踐研究中進一步加以延伸和拓展。此外，本研究選取的四個案例雖具有一定的典型性和代表性，但以此為基礎展開對環境治理領域效果的問題剖析，也存在一定的局限，完善和修正這一不足，也是未來研究努力的方向。

參 考 文 獻

[1] Free.Green. “A New Approach to Environmental Protection Jonathan H.Adler”，in Harvard Journal of Law & Public Policy，2001（24）.

[2] 原田尚彥：《環境法》，于敏譯，北京：法律出版社，1999.

[3] 王鳳：《公眾參與環保行為機理研究》，北京：中國環境科學出版社，2008.

[4] Webler and Tuler. “Fairness and Competence in Citizen Participation： Theoretical Reflections from a Case Study”，in Administration Society，2000（32）.

[5] Luca Del Furiaa，Jane Wallace-Jonesb. “The effectiveness of provisions and quality of practices concerning public participation in EIA in Italy”，in Environmental Impact Assessment Review，2000（20）.

[6] Andrew J. Green. “Public Participation and Environmental Policy Outcomes”，in Canadian Public Policy. 1997（4）.

[7] 葉文虎、欒勝基：《環境質量評價學》，北京：高等教育出版社，1994.

[8] 楊賢智：《環境管理學》，北京：高等教育出版社，1990.

[9] 馬曉明：《三方博弈與環境制度》，北京：北京大學出版社，2003.

[10] 徐曉明：《環境領域中公眾參與行為的經濟分析》，載《中國人口資源與環境》2004年第1期.

[11] 問澤霞：《公眾參與建設項目環境影響評價市政分析——存在的問題及有效性分析》，載《泰州職業技術學院學報》2005年第4期.

[12] 陳勝勇，鐘冬生，吳興智：《讓公民來當家：公民有序政治參與和制度創新的浙江經驗研究》，北京：中國社會科學出版社，2008.

[13] 肖軍飛：《精英與公民參與決策博弈的新視角——基于托馬斯的有效決策模型》，載《湖南財政經濟學院學報》2011年第6期.

[14] 劉紅巖：《公民參與的有效決策模型再探討》，載《中國行政管理》2014年第1期.

[責任編輯 國勝鐵]

Abstract： The complexity of environmental issue determines that government should guide the public into the whole process of environmental management. To improve the generality of the public participation， government is faced up with the problem of how to optimize and improve participation factor in order to improve the acceptability of environmental policy and the efficiency of environmental management. This paper constructs the public participation model of environmental management， selecting typical case study to analyze the realization degree and restrictive factor of the efficiency of present environment management， strengthen participation feedback and response， and construct participation responsibility mechanism and reward mechanism as well as complete participation protection in order to improve our public participation quality and effect of environmental management.

Key words： environmental management， public participation， effective decision