農村空巢老人養老保障問題研究
——以政府責任為視角

王丹丹

農村空巢老人養老保障問題研究
——以政府責任為視角

王丹丹

摘要：隨著人口老齡化進程的加速，農村空巢老人養老難成為了一個亟需解決的問題，針對我國社會現實，除了農村家庭承擔主要養老責任之外，政府也應該積極履行其職責，以維護農村空巢老人合法的養老權益。

關鍵詞：農村空巢老人；養老保障；政府責任

伴隨著城市化進程的進一步加深，農村青壯年勞動力大量涌入城市，農村留守兒童和空巢老人問題成為了日益關注的社會焦點問題。空巢老人是指兒女不在身邊，缺乏照顧的老人，包括老人單獨居住或夫妻共同居住。隨著年齡的增長，身體機能逐步下降，辨識和控制行為能力也在降低，老年人成為了社會中的弱勢群體，尤其是兒女不在身邊的農村空巢老人，其養老保障問題更為嚴峻。誰應該承擔農村空巢老人的養老責任，這是一個目前存在爭議的問題。各個國家從不同國情出發，確立了不同的責任主體，有的是由政府完全承擔，有的設置了包括政府在內的多種主體共同承擔。不可否認的是，政府在養老保障方面承擔了越來越多的責任。那么在我國，針對農村空巢老人養老權益得不到充分保障的現實情況下，政府是否應該承擔責任，應該承擔何種責任這是本文研究的重點問題。

一、農村空巢老人養老保障制度中確立政府責任的必要性分析

現代漢語詞典對“責任”一詞的解釋為：一，分內應做之事；二，特定的人對特定事項的發生、發展、變化及其后果負有積極的助長義務；三，應承擔的過失。因此政府責任可以界定為，政府依法履行職權，并同時承擔沒有履職的法律后果。政府責任與責任政府密切相關，但是也有不同之處。責任政府強調政府不當履職應該承擔過錯或過失責任，而政府責任問題主要研究政府應該承擔何種責任，強調承擔責任的種類與內容。伯特蘭·羅素在其著作《權威與個人》中論述到：“政府的主要目的，我認為應該有三個：安全、公正和保護。”而農村空巢老人的養老保障問題正是涉及這一特殊群體的安全、公正和保護的需求，因此應該由政府承擔相應責任。

（一）政府承擔農村空巢老人的養老責任有利于促進社會公平與公正

社會公平指的是社會主體，包括個人、組織平等的享有權利和履行義務，合理享有社會資源及公共產品與服務。養老保障體現公平、公正。我國的養老和醫療保障長期實行城鄉二元結構，資金與政策投入向城市傾斜，忽視村民的養老與醫療問題，農村老年人主要依靠家庭養老。2013年新修訂的《老年人權益保障法》規定了：“老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會服務和社會優待的權利，有參與社會發展和共享發展成果的權利。”這體現出國家已經認識到養老保障問題是一個嚴峻的社會問題，其解決政府負有不可推卸的責任。盡管《老年人權益保護法》從家庭贍養與扶養、社會保障、社會服務和社會優待等方面對老年人權益保障問題進行了規定，但是迄今為止，法律實施方面，我國養老保障制度設計、相關實施細則、財政支持、其他社會組織參加等方面仍然存在問題。

以農村空巢老人養老中的保險制度為例，2009年的《國務院關于開展新型農村養老保險試點的指導意見》規定，新農保基金來源于個人、集體及政府，參保方式為農民個人自愿，基礎養老金標準為每月55元，地方政府可以適當增加。通過法律規定，我們可以發現，國家制定的養老金標準偏低，僅僅依靠養老保險金達不到農村空巢老人維持基本生活的目的。而農村空巢老人在自己及兒女為社會發展做出貢獻的同時，在養老問題上政府卻沒有提供基本保障，這是有違社會公平與公正的。因此政府除了承擔促進社會發展職能之外，還應該公平的分配社會資源，使每個人分享經濟發展的成果，尤其應該關注農村空巢老人的養老保障問題，盡快制定有針對性和可操作性的法律法規，完善配套措施，真正使農村空巢老人老有所養，以促進社會公平與公正。

（二）提供公共產品和服務是政府的責任

第六次人口普查顯示，中國60歲及以上人口占13.26%，老齡化進程加快。而我國還遠遠沒有達到現代化，“未富先老”已經成為一個重要的社會現象。伴隨著年齡的增長，老年人身體機能逐年下降，而空巢化現象的出現使老年人得不到應有的照顧，晚年生活堪憂。大多數的農村空巢老人由于子女外出打工，需要承擔繁重的家務勞動及照顧家庭留守兒童的責任，生活壓力大，情感需求往往長期得不到滿足。

公共產品和私人產品相對，指的是為社會大多數人共同消費或者共同享有的服務或者物品。社會中的每個人都會成為老年人，因此養老保障是每一個人的基本需求，具有公共產品與服務的屬性。公共產品和服務需要由國家提供，這是國家責任之一，政府應該通過制定法律法規、財政支持，輿論宣傳等多角度建立較為成熟和完善的包括保障農村空巢老人在內的社會養老體系，以充分履行政府提供公共產品和服務的職能。

（三）維護農村空巢老人的合法權益是政府的責任

我國《憲法》規定公民在年老的情況下享有物質幫助權。《老年人權益保障法》也規定國家保障老年人依法享有的權益。這表明，養老權作為老年人法律權利之一，受到國家保護。農村空巢老人的養老需求主要體現為經濟資助、生活照顧和精神慰藉三個方面，如何滿足農村空巢老人的養老需求，這需要國家運行立法權、行政權和司法權積極作為，參考其他國家的成熟經驗，建立完備的老年人權益保障體系，以實現維護農村空巢老人權益的政府責任。

二、農村空巢老人養老保障制度中政府責任的內容

（一）制定和完善相關法律法規

通過對我國相關法律制度的梳理，我國目前養老保障法律制度形成了以《社會保險法》、《老年人權益保障法》為龍頭，相關法規、規章作為實施配套的基本格局。整體上來看，《社會保險法》規定了我國城鄉養老保險制度建立的基本原則，雖然這部法律對我國城鄉統籌養老制度具有重要意義，但是規定較為原則，還需要相關立法主體進行補充性及執行性立法。2013年修改的《老年人權益保障法》從保障老年人權益的角度出發，從老年人權益保障的基本原則，家庭贍養與撫養、社會保障、賦予、優撫、宜居環境等八個方面對老年人權益保障問題進行了規定，與《社會保險法》相比，針對性更強，更具有前瞻性。不過相應配套措施并沒有及時跟上立法節奏，該法實施三年以來，仍然存在財政支持不足，相關實施細則不完善、社會組織參與動力不足等問題。

因此，針對農村空巢老人養老問題，國家應該在《社會保險法》及《老年人權益保障法》的基礎上，督促有關國家機關盡快出臺相關配套規定及實施細則，注意相關規定的科學性及可操作性，針對農村空巢老人問題可以單獨進行有針對性的立法，以維護其合法權益。

（二）組織實施相關養老保障法律規定

亞里斯多德曾經論述法治的基本條件，即首先制定的法律是良法，其次良法得到有效實施。因此法律的生命在于實施，不能真正實施的法律得不到任何人的尊重。為了維護農村空巢老人的養老權益，應該組織各地各機關認真學習《社會保險法》及《老年人權益保障法》，真正把法律落到實處。各地農村可以建立空巢老人養老專項基金，對符合幫扶條件的農村空巢老人定期給予經濟資助和醫療服務。同時針對農村空巢老人養老難的問題，各地方政府應該根據本地實際情況，采取靈活多樣、切實可行的手段維護其合法權益，例如可以通過獎勵政策，鼓勵農村青壯年在本地創業，這樣在發展本地經濟的同時兼顧家庭內部老年人的養老需求。可以鼓勵社會力量進入農村養老服務體系中來，發揮社會中每個人和每個組織的力量為解決農村空巢老人養老難題貢獻力量。

（三）監管實施情況，評價實施效果

政府應該針對法律法規及配套措施的實施情況進行監管，建立監督機制，對養老基金的籌集及使用情況進行監督，監督主體應該和養老金發放主體相分離。同時，各地政府應該建立關于空巢老人養老扶助制度實施評價機制，通過相關措施實施效果的評價，及時調整相關法律規范及政策內容，以優化農村空巢老人的養老保障措施。

農村空巢老人養老難已經成為了一個社會性難題，如何維護其合法權益，這需要政府真正負擔起其責任，在制度設計、實施各方面進行積極有效的作為，從而促進社會公平與公正，樹立良好的政府形象。

結語

隨著社會經濟的進一步發展，農村青壯年勞動力向城市的轉移，農村空巢老人數量呈增長趨勢，如何使農村空巢老人安度晚年，這需要政府、社會、家庭各個方面的共同努力。現階段農村空巢老人養老難題折射出我國養老保障制度尚不完善，這需要政府在資源配給、制度設計、輿論宣傳等各個方面有所作為，以真正實現農村空巢老人的“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂。”

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作者單位：（錦州醫科大學人文與管理學院醫事法律教研室）