綜合行政執法體制改革面臨的難點問題及解決建議

袁慶鋒

關鍵詞：綜合執法 體制改革 機制 監管

深化行政執法體制改革、推進綜合執法是黨的十八屆三中、四中全會部署的重大改革任務。要順利推進這項改革，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，首先要堅持問題導向，深入分析、切實找準現行行政執法體制中存在的問題。在此基礎上，應按照減少層次、整合隊伍、提高效率和大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類的改革方向，突出精準發力，有針對性地分類施策，進一步明確改革路徑、制定改革舉措、攻克改革難點，確保改革落地見效。

一、針對執法權力和執法隊伍底數不清的問題，要建立行政執法權力和執法隊伍基準庫，鎖定好改革對象

由于我國行政法律體系相對復雜，法律法規層級跨度大，特別是在部門主導立法的情況下，不同部門法之間交叉、沖突多。當前，無論是行政處罰等權力，還是各級行政執法隊伍，底數不清、改革對象游移不定是共性問題。以江蘇省為例，據不完全統計，行政執法權力分散在省市縣3個層級、40多個領域，由2800多支隊伍在行使。僅以江蘇省交通領域執法隊伍為例，交通運輸部門承擔的行政處罰共280項（省級行使35項、屬地行使245項），行政強制共13項（省級行使12項、屬地1項），涉及到3部法律、7部國務院行政法規、6部地方性法規和27部規章。全省交通運輸領域共有執法隊伍513支，其中省級3支，市平均有7支，縣（市、區）平均有4支。因此，深入了解摸清執法權力的靜態現狀和執法隊伍的動態運行，徹底弄清執法權力分布領域、行使頻率和執法隊伍縱向、橫向配置等情況，是籌劃和推進改革的前提關鍵。建議應做好三個方面工作：一是清權確權。可結合權力清單和責任清單制度建設，認真梳理行政處罰等執法權力事項。原則上省級保留行使的執法權力有三類：法律法規規章明確規定由省級行使；涉及國家安全公共安全、生態環境保護、資源開發與利用等領域的重大事項；跨區域、跨流域的執法事項。其他法規規定由縣級以上人民政府部門行使的行政執法權，建議按照方便公民、法人和其他組織以及提高管理效率、便于各方監督的原則，全部作為屬地管理權力事項交由市縣行使。二是建基準庫。制定行政執法權力事項清單編制規范和行政執法權力事項編碼規則，統一省市縣三級執法權力的名稱、編碼和法定依據。建立全省各層級執法權力事項基準庫，將所有的行政處罰權、行政強制權以及省市縣各級行政執法隊伍載入數據庫，徹底改變執法權力和執法隊伍基礎數據不完整、管理標準不一致的現狀，并力爭實現模塊化組合、動態化管理、形象化展示等功能。三是數據分析。要對行政執法權力和執法隊伍的數量、變化趨勢、數據間內在聯系等方面進行定性和定量分析，掌握政府執法事項和隊伍的基本特點和分布規律，特別是設立執法隊伍行使處罰權的情況和具備一定集中條件和可能的具體行政執法權，為研究調整執法隊伍整合歸并提供了大數據支持。

二、針對執法多頭多層和推諉扯皮的問題，要循序漸進、分類整合，穩妥推進執法隊伍整合歸并

行政執法領域存在的多頭多層重復執法等問題，是與我國計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程相伴相生的。橫向上一個領域有一個主管部門，一提到加強執法首先是要建機構、拉隊伍、加編制，立一部法律、設一支隊伍、建一套系統的情況比較突出；縱向上行政體制上下高度對應、從中央到地方部門層層對接，執法管轄主要按照涉案款項、企業規模等數值進行劃分，容易出現“有利益的執法搶著干、沒好處的執法都推諉”等現象。以江蘇省為例，從各層級看，省級有36支執法隊伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區平均有19支。從部門看，一個部門存在多支執法隊伍、相互之間難以整合的現象也較為普遍。執法隊伍林立導致了層級之間執法權責交叉，執法領域和執法職責的劃分越來越細，同一違法行為多頭執法、重復處罰現象較為普遍。為此，建議按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，采取先清后改、分步整合、穩妥推進的方式，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類。先要區分適宜機關直接執法的事項和適宜設立隊伍執法的事項，前者直接改由主管機關直接執法，撤消執法隊伍建制。對于適宜隊伍執法的事項，再分三類推進執法隊伍整合。首先是部門內部綜合。建議首先選擇農業、交通、環境資源、城建城管、文化旅游等執法隊伍較多的領域，開展部門內部綜合執法。在這些領域，橫向整合執法隊伍，將一個部門設有的業務相近的多支執法隊伍歸并為一支，整合部門執法資源，綜合設置隊伍。縱向下移執法重心，減少執法層級，調整優化省市縣執法職責配置，原則上實行市縣屬地管理。省級一般不設具有獨立法人資格的執法隊伍，厘清市區執法職責，市或區選擇一級承擔執法職責并設立執法隊伍。統籌縣（市、區）和鄉鎮（街道）的執法職責，鄉鎮（街道）一般側重承擔隱患排查、信息報告和執法協助等職責。其次是跨部門跨行業綜合。在實現部門內部分散執法到綜合執法轉變的同時，有條件的領域推動跨部門跨行業綜合，在具體綜合哪些部門的哪些執法權方面也堅持實事求是，盡量選擇執法頻次多、與企業生產群眾生活密切度高、執法專業程度相對較低的馬路街面執法事項予以綜合。通過2-3年，分門別類地對建制區域內的執法隊伍進行“合并同類項”綜合，最終在1個城市或縣域內圍繞市場監管、農林水利、城市建設、交通運輸、環境保護、社會事業等執法量大、執法即時性要求高的領域，因地制宜地設立5—7支隊伍執法，其他領域一律不再設立隊伍。最后是開發區和經濟發達鎮“一支隊伍管執法”。對于發展程度較高、有一定人口規模的開發區和經濟發達鎮，大力推廣“一支隊伍管執法”。以江蘇省昆山市張浦鎮為例，該鎮借經濟發達鎮行政管理體制改革之機，設立綜合行政執法局集中行使市容環境衛生、安全生產、質監、社會保障、文化、公共衛生等23個領域518項行政處罰，以鎮人民政府名義對外執法。蘇州工業園區和部分開發區也在探索設立了綜合執法局，統一行使市容市政、建設規劃、國土資源、安全生產等領域的執法職責，歸并了執法隊伍。

三、針對審批、監管和執法職責模糊、邊界不清，要再造流程、共享信息、加強銜接，共同履行好政府管理職責

推進綜合執法、建立綜合執法機構是按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，把原由一個政府部門對一個領域行使的全部管理職責，相對分開為審批、監管和執法，這同時對厘清審批、監管、執法三者職責界限提出了新的要求。在綜合執法改革實踐中，由于各種主客觀原因，容易模糊監管、執法的邊界，出現三大問題：一是將執法等同于監管。綜合執法是將監管最有力的手段——行政處罰權從原有管理結構中予以剝離并重新組合，一些部門會有意無意地混淆了這一本質問題，在轉移行政處罰權時隨之轉移監管職責，把部分或者全部行政管理嫁接到了綜合行政執法機構。有的部門甚至認為執法權轉移后，原部門已缺乏有力抓手，也不必再履行監管職能。二是以綜合執法“包打天下”。一些部門和基層政府對綜合行政執法的概念和邊界認識比較模糊，認為行政執法工作是最末端、最有效的，通過處罰能解決大部分管理問題，在實際工作中弱化了事前事中管理的作用，沒有從矛盾的形成期或者初期采取引導和管控手段，而是期望通過執法手段最終解決。三是審批—監管—執法銜接不暢。審批、監管、執法職責分開配置后，各自為政、各干各的，三方面的信息不共享、不聯通，形成“信息孤島”，缺乏部門聯動。為此，建議應在探索建立“集中高效審批—強化監管服務—綜合行政執法”的基層政府治理架構下統籌推進綜合執法改革，有條件的地區還可同步推進綜合執法改革和集中審批改革，聯動實施大部門制改革，形成配套呼應，集成放大改革效應。在具體操作上應抓住三個關鍵環節，努力避免綜合執法機構成為職責單純疊加的“物理整合”，力爭做到行政權力結構優化重組的“化學融合”。首先，權力結構和機構職能再造。圍繞完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，再造現有行政權力結構，重塑政府組織機構形態，將政府部門的政策制定、行政審批等管理職能，與行政處罰、強制及相應的執法檢查職責相對分開，把分散的執法權從原有機構職能中剝離出來，劃歸綜合執法機構統一履行，原有機構把更多的精力、人員和資源投入到管政策管規劃管標準等事務。積極探索理順綜合執法機構與政府職能部門的職責關系，合理劃分綜合執法機構與政府職能部門的職責權限，厘清政府管理職能與行政執法職能的關系。原來行政主管部門應當依法履行其法定職責，不能因行政執法權劃轉而不落實主體責任，應加強源頭監管和協調指導，依法履行政策制定、審查審批、批后監管、協調指導等職責，強化事中事后監管。其次，管理信息公示共享。透明開放、數據共享是職能部門與綜合行政執法機構之間銜接配合、協調聯動和監督制約的基礎和前提。利用電子政務網上平臺，建立執法機構與職能部門的信息通道和共享平臺，兩者之間、單位與單位之間，不再是信息孤島。綜合執法機構完善執法信息共享機制，有效整合執法信息資源，積極推進跨地區、跨部門執法信息共享、互聯互通，實現執法信息網上錄入、執法程序網上流轉、執法活動網上監督、執法培訓網上進行，讓數據多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度地用好用活執法資源，著力形成管理合力。再次，審批與執法雙向聯動。建立行政審批與執法監管信息共享和雙向推送機制通道，實現審批部門與綜合執法機構之間的審批監管信息實時交互、無縫對接，每條審批或執法信息的推送都要做到“往來有痕跡、責任可追溯”。審批部門將審批信息通過信息庫及時告知執法監管機構，以利于加強事中事后監管；執法監管機構將監管中實施行政處罰、信用懲戒等情況，通過信息庫及時反饋審批管理部門，審批管理部門根據執法監管信息建立警示名單。同時按照有權必有責的要求明確執法責任，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員的執法責任，建立實行依據監管和服務責任清單追責制度。

四、針對傳統執法方式粗放低效的問題，要創新執法機制，實現精準執法、社會共治

傳統的執法監管模式有2大問題比較突出：一是行政執法單純依靠人力投入為主，地毯式檢查、拉網式排查等執法做法屢見不鮮；二是執法人員的監管領域、對象相對固定，容易產生權力尋租、執法不嚴等問題。在大眾創業、萬眾創新和商事制度改革持續推進的大背景下，我國市場主體數量不斷增加，全國現在每天新增市場主體超過1萬家，而且活躍度明顯增加，企業新業態和經營新形式越來越多樣化。依靠傳統執法方式顯然難以為繼，更不可能管出秩序管出活力，迫切需要轉變執法理念、創新執法機制、改進執法方式，不能再“單打一”、要多打“組合拳”。

為此，建議圍繞構建以信息公示共享為基礎、以信用監管為核心的新型執法體系，抓緊推動建立雙隨機抽查、信用監管、分類監管等執法機制。一是雙向隨機、抽查執法。制定統一的執法檢查表格、隨機抽查事項清單、簡政放權事中事后監管責任清單，建立隨機抽查對象庫、執法檢查人員名錄庫和統一的市場監管信息平臺，隨機滾動抽取確定執法對象和執法人員。江蘇各地開發應用了市場監管執法雙隨機抽取系統，實現被檢企業和檢查人員的雙隨機，并可根據企業信用等級設置抽查比例，實現監管的公正公平。以泰州市姜堰區市場監管局對349戶市場主體雙隨機抽查情況為例，合計發現問題78戶，占比22%，而該局此前完成的4次公示信息常規檢查中，總共才發現問題41戶。雙隨機抽查如同懸在市場主體頭上的“達摩克利斯之劍”，既可保證抽查覆蓋面，又能防止執法擾民，還通過加強結果應用，形成有效震懾，能有效根治“任性執法、人情執法、執法擾民”等問題，減輕企業負擔，確保執法行為的公平、公正、公開。二是重獎舉報、社會共治。維護市場正常秩序是全社會的共同責任。依據社會舉報而啟動調查，是美國等發達國家最為傳統也最為有效的監管手段之一。與執法部門主動發現違法行為相比，社會舉報成本低、成效好。建議將建立依社會舉報而啟動調查的執法機制作為雙隨機抽查機制的有效補充，動員發動社會力量參與執法監管，堅持有舉報必查、有投訴必查，對查實的舉報者予以重獎，讓失信主體、違法企業沉沒在人民群眾監管的汪洋大海之中，提高執法的成本效益，解決執法監管中的信息不對稱問題，增強政府執法機構與行業協會、社會組織等其他主體的有效銜接和良性互動。三是分類監管、信用懲戒。利用大數據、物聯網等現代信息技術，整合抽查抽檢、網絡市場定向監測、違法失信、投訴舉報、行政執法、市場監管信息，對不同類型的市場主體、市場活動的風險加以評估，將監管對象分為不同類別，發現和應對區域性、行業性及系統性的風險，確保“好鋼用在刀刃上”，將有限的執法資源，優先配置到對高風險的市場主體、市場活動的監管。對投訴舉報多、列入經營異常名錄、有失信行為、有嚴重違法違規記錄等情況的市場主體，增加抽查頻次，加強協同執法，加大檢查力度。對抽查發現的違法行為，依法依規加大懲處力度，并及時向社會公布抽查情況和結果，將失信記錄納入信用信息監管平臺，加大失信行為的懲戒力度，增強市場主體守法的自覺性。在具體執法活動中，還可以探索根據執法事項不同性質采取不同方式的做法。如對事關人民群眾生命健康安全和影響較大的秩序管理事項，執法部門應主動出擊，努力做到全天候、全覆蓋，及時發現和查處違法；對一般性秩序管理事項，主要實行隨機抽查檢查方式，加大處罰力度，增強對違法的威懾力，用盡可能少的執法資源發揮較大效益；對一些涉及利益攸關方的事項，實行不告不理方式，對違法行為在行政制裁同時加重應承擔的民事責任，加大當事人違法行為成本。通過分類監管、信用懲戒，可大大降低執法成本，便利創新創業，推動有效監管、精準執法。四是執法協同、即時聯動。執法工作特別是需要設立隊伍開展執法的，執法的面廣量大、信息分散、即時性要求高，這是區別于一般行政機關工作的最大不同。適應執法工作的這一特點，建議在縣級市場監管等領域的綜合執法機制建設中，要有效整合各類執法資源，進一步聚焦執法熱點區域、頑癥問題、多頭管理、推諉扯皮等任務瓶頸，推動執法活動向信息化、標準化、動態化、精細化方向發展。充分發揮執法指揮平臺的作用，建立快速反應機制，統一指揮、統籌協調市場監管綜合執法，有條件的配備執法記錄儀，推動執法工作由突擊型向長效型、粗放型向精細型、單一型向互動型的轉變。指揮平臺應整合各類投訴舉報信息，匯集各類在線監測信息，綜合各類日常巡查信息，在對各類信息進行分析研判后快速處置。對職權范圍內的事項，指派執法人員迅速出動，及時處理；對需要相關部門協助的執法事項，統籌協調，聯合行動；對屬于其他領域的執法事項，按規定程序移交有權部門處理。綜合執法隊伍應打造成為一支“快速反應部隊”，實現“有效出擊、即時糾查、精確處置”，避免盲目性和遲滯性，改變全面撒網、人海戰術、嚴防死守等傳統做法，提升執法工作的精準性和有效性。

五、針對基層執法力量薄弱、配置分散的問題，要同步整合資源、下移重心

江蘇作為經濟相對發達地區，近年來市場主體大量增加，經濟活動日趨頻繁，監管對象更加復雜，客觀上面臨著各條線執法人員不足的突出矛盾。但按照中央關于財政供養人員只減不增、嚴格控制機構編制的要求，執法力量不可能同步增長。從江蘇省情況看，全省行政執法人員總體規模不小，有8萬多人，但單個看又顯得人手不足，平均到每支隊伍還不到30名，總量雖大但分工太碎。除市場監管、城市管理等少數領域外，其他都沒有在鄉鎮（街道）設立執法隊伍，“條強塊弱”、基層執法力量不足的問題較為突出。特別是行政執法的重點在基層一線，也要求下移執法重心、下沉執法力量，讓基層直接執法更加方便有效。因此，為適應繁重的執法任務需要，建議抓緊建立扁平高效的執法體制，強化塊的作用，使執法隊伍由散到綜、執法力量由分到合，形成資源整合的拳頭優勢和強大合力，為網格化、網絡化執法奠定人員基礎。同時，推進改革時必須堅持整合資源和下移重心同步、職責整合與編制劃轉同步、隊伍設立與人員移交同步，防止部門放責不放權、給事不給人，努力解決執法力量分散薄弱和基層“看得見、管不著”等問題。江蘇省在推進市場監管領域綜合執法時，明確市級不再保留執法隊伍，原有執法隊伍人員編制充實加強到區，由區市場監管部門在整合原工商、質監、食藥監部門和部分衛生監督執法力量的基礎上組建執法隊伍，行使執法職責。縣級市場監管部門機關人員編制統一精簡20%，用于充實基層執法力量。改革中，全省13個省轄市工商、質監、食藥監部門共撤銷31支執法隊伍，共有1225名人員充實到區。在原有的784個基層工商所（分局）基礎上，共設置913個基層市場監督管理分局，增加了129個，增加比例為16%，基層工作人員總數由9127名增加到11040名，增加了1927名，增加比例達21%，基層分局平均人數達到12人。通過改革，構建了清晰的執法職責體系，實現了執法重心下移，做到了市場監管領域一座城市一支隊伍執法，提升了執法效率，方便了服務對象。以對一家大型超市的監管執法為例，執法人員從超市的亮證亮照經營、電梯登記檢測到食品質量查驗，從電子計量器具校驗到超市宣傳海報真假，從保健食品存放到進銷貨臺帳，實施全面而立體的檢查，形成“一次出動、全面體檢”的檢查新模式，做到全流程、高效率、無盲區。