“營改增”后消費稅改為中央地方共享稅的可行性分析

朱茹穎

“營改增”后消費稅改為中央地方共享稅的可行性分析

朱茹穎

“營改增”后，地方主體稅種缺失，作為同是商品勞務稅的消費稅的改革被提上了日程。為了既保持中央與地方事權與支出責任的財稅結構體系，又能增加地方財政收入，消費稅的改革目標應是將目前的中央稅改為中央地方共享稅，在具體操作方面，可從消費稅稅目的擴展、征收環節的增加和稅率的結構調整進行。

消費稅改革；中央地方共享稅；可行性

在2016年5月1日，營改增在全國施行。作為地方財稅收入主要來源的營業稅退出地方財政收入體系，從而造成地方主體稅種缺失。為了提升地方的稅收自主權，有效改善地方的消費環境，從而進一步提高消費能力，將同為流轉稅的消費稅改為中央地方共享稅的建議呼之欲出。

一、消費稅改為中央地方共享稅的必要性

歷年來，營業稅均是地方財政收入的主體稅種，占地方財政收入的比重在五成左右，是地方財政收入的重要來源。營業稅改為增值稅后，對地方的稅收收入將會造成非常大的沖擊。雖然財政部初步制定了收入過渡方案，即遵循“保存量、動增量”的原則來保證地方的既有利益格局，將原75%和25%的比例調整為過渡期間的五五分成。但地方稅收真正的保障還是要求確保有主體稅種，從而可以提升稅收自主權，直接取得稅收收入。因此在地方稅收收入主體稅種缺失的情況下，將同是商品勞務稅體系的消費稅作為中央地方共享稅，彌補地方政府因之失去的重要財力，成為了新一輪財稅體制改革必須面對和解決的問題之一。

目前由地方稅務局征收的稅種雖然不多，但是地稅局擔任著聚集地方財稅收入的責任，不可能合并到國稅系統。因此，在營改增后，有必要重新劃分征管權限，進一步明確中央和地方事權與支出責任，合理調整兩者收入劃分，形成中央與地方財力支出責任相配的財政體制。具體來說，可將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅或中央地方共享稅種，比如消費稅，以彌補營改增后對地方財稅收入影響。

對消費稅實行中央地方共享，對政府轉變治理能力也有積極意義。在實體經濟勢微的今天，地方政府不應主要依靠招商引資、置換土地來獲取稅源，只有轉變經濟發展方式，通過提高公共服務能力，改善地方消費環境，從而擴大并能帶動內需，提高公眾消費能力得到體現。

二、消費稅改為中央地方共享稅的可行性

從營改增開始，國家拉開了新一輪財稅體制改革的序幕，涉及到重新配置中央和地方的財力格局，作為目前我國稅收體系中的第三大單行稅種，消費稅的改革在中央與地方分配關系中扮演著重要角色。從稅制原理來說，消費稅應在最終的消費環節征收，但是由于零售環節征收成本相對較高，所以改在比較容易控制稅源的生產環節征收，就形成了目前消費稅收入全部納入中央財政的分配體系中。隨著改革的要求和征管系統的逐步完善，消費稅在零售環節征收并作為營業稅的替代稅種成為可能。由于消費稅的特殊調節功能，不可能將全部稅目收入歸地方所有，因此，使消費稅逐步成為地方稅的主體稅種，并實行中央地方共享稅款不失為一種選擇。這種分配方式下，不但使地方政府擁有較大稅收權限，也可增強消費內需，轉變經濟增長方式，促進供給側改革。

三、完善消費稅稅制，為改為中央地方共享稅提供操作空間

1.逐步擴大消費稅征稅范圍，彌補地方稅收收入

地方主體稅種的缺失，雖然可以通過對增值稅的中央和地方分成比例的調節進行一部分的彌補，但地方稅收的真正保障是要求地方有主體稅種，從而可以直接取得稅收。2015年消費稅稅收收入占總稅收的8.4%，營業稅占比15%，從體量上來說，即使消費稅的稅收收入全歸地方財政，也不足以彌補營業稅缺失后的缺口。

我國的消費稅從功能上來說，主要是從宏觀角度出發、聚集財政收入，具中央稅特性，目前由中央政府實施征收、管理和支配，對于引導消費行為、調節收入分配有著重要作用。從國際上來看，各國普遍都征收消費稅，但多屬中央稅，英國和法國的中央稅占稅收收入的80%左右，美國和日本的消費稅則是中央地方共享，所以從國際經驗上來看，我國可借鑒兩國案例進行操作。

作為財稅體制改革中需進一步完善的稅種，消費稅改革的方向應是逐步擴大征收范圍規模。目前我國的消費稅從課征范圍來看，屬于有選擇性的有限型消費稅，只對15大類商品征收，除了目前的高能耗、高消費、高污染行業產品外，結合經濟體制改革的方向及消費需求、消費結構的轉變，在消費稅范圍的選擇上，可逐步從有限型向中間型甚至延伸型發展，擴展到稅基廣、征稅后不會影響日常生活消費的新興的奢侈品、消費品，如私人飛機、高級定制、皮革制品等。進一步緩解收支缺口，發揮調節作用。至于如果擴圍成功后消費稅中哪些項目歸地方財政，哪些項目歸中央，可由中央權衡統盤考慮。一般來說，對于占到消費稅收入大部分的卷煙、酒、車輛、化妝品、珠寶玉石、鞭炮煙火等這些大量在最終消費環節銷售的消費品，完全可以作為地方稅收收入稅目征收。

2.增加消費稅征收環節

消費稅目前除了金銀首飾在零售環節征收、卷煙在批發環節多征一道稅外，其余都是在生產環節征稅，這種設計雖然可提高稅務部門征管效率、降低征管成本。但隨著消費稅的進一步改革，會更多地向批發、零售環節轉移，納稅人數量中將有更多的商業零售企業，由于商業零售企業信息比較分散、監管力度難，這些企業由地方稅務部門來進行監控、征管比較恰當，也為消費稅改為中央地方共享稅提供了操作環境。

3.進一步調整消費稅稅率結構

目前消費稅稅率是按應繳消費稅商品的不同品類規定稅率，包括從量計征在內，稅率達到四十多個，操作性強，結構較為合理。如果消費稅擴圍，由目前的主要在生產環節征收更多地轉移到消費環節，為了進一步調整消費結構，可考慮將煙、酒等對環境、身體有害的劣值類消費品的稅率作進一步上調。

隨著消費稅改革的深入、自身的完善，必然會帶來消費稅稅收收入的增加，進一步影響到消費稅改為中央地方共享稅的稅制安排。本著保持現有中央和地方財力格局總體穩定的原則，共享稅收后地方政府的占比應不會高于中央，因此無論是采用目前如增值稅的簡單比例分享，還是稅目中一部分歸中央一部分歸地方，地方財政從消費稅中分享到的收入是有限的。因此，消費稅只能暫時、部分緩解“營改增”后地方財政缺口，隨著財稅體制改革的進一步深入，消費稅稅制的改革還需和其他稅種一起，如資源稅、擬議開征的房地產稅等，從整個中央和地方財政稅收關系的重新構建出發，主動對接國家的供給側政策改革，制定具體的、實效性及可操作性強的稅收分享辦法，進一步為化解產能過剩、支持創業、創新提供稅收支持。

[1]繆慧星.借鑒國外稅制改革經驗完善我國結構性減稅政策[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2013,35(2)：40.

[2]趙婧.消費稅或改為中央地方共享稅或面臨操作層面困難[N].經濟參考報,2016-2-18.

[3]消費稅暫行條例,2009-01-01.

（作者單位：南京工業職業技術學院）