防控系統性風險大陸擬重構金融監管體制

趙福帥

經多方消息證實，2016年全國金融工作會議前后，中國將有望公布金融監管機構改革計劃。包括全國人大財經委副主任委員吳曉靈、中國社科院原副院長李揚在內的多部門專家，已提出數種改革方案，相關方案已遞至中央機構編制委員會辦公室，即“中編辦”。

事實上，中國“一行三會”（央行，銀監會、證監會、保監會）金融監管體制改革已醞釀多年。但由于缺少美國次貸危機、歐洲主權債務危機的壓力，未能像歐美各國在2008年后即推動金融監管體制改革，直到去年震蕩海內外的“股災”，才使得中央高層下定了改革決心。

2015年以來，內地金融市場風險急劇增加。股市、匯市動蕩，以泛亞交易所和e租寶為代表的P2P平臺風險爆發，銀行體系壞賬激增，引發中央高度警覺。

去年11月公布的《“十三五”規劃建議》提出，改革并完善適應現代金融市場的金融監管框架。中共中央總書記習近平在對《建議》作說明時明確，“改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，實現金融風險監管全覆蓋”。

今年兩會，國務院總理李克強在《政府工作報告》中也首次提出“金融風險監管全覆蓋，加快改革完善現代金融監管體制”。

由此，金融監管體制改革，而且是根本性的變革，被迅速提上議事日程。

內地風傳，中國或將仿照英國的“超級央行”模式。所謂超級央行，即央行下設金融管理局+獨立的綜合監管委員會。央行行長將作為副國級官員；央行下設金融管理局，負責在“三會”、外管局政策協調；下設綜合監管委員會，委員會將獨立于央行其他部門，成為部級單位，直接對下面“三會”進行監管；“三會”則降為副部級單位。

不過，《鳳凰周刊》聯系中國社科院原副院長李揚、中國人民銀行金融研究所所長姚余棟、國務院發展研究中心金融所原所長夏斌等多位接近金融決策圈人士，都以議題敏感為由，拒絕透露消息。

監管體制嚴重滯后

大陸目前的分業監管模式始于1992年第一次金融工作會議，至2003年，銀監會正式從央行獨立，最終形成了現在“一行三會”的監管架構。

這一監管模式具有三個基本特征：一是分業監管：銀監會、證監會、保監會分別對銀行、證券、保險這三大核心金融領域實施監督管理；二是機構監管：“三會”管理的主要對象是按照機構牌照確定的，即重點監管銀行、證券公司和保險公司。此外，也包括信托、租賃、小額貸款、財務公司等持牌機構；三是央行主要負責貨幣政策制定，基本不承擔監管職能。

不過，近幾年，大陸金融市場迎來快速變化的時期：影子銀行迅速崛起，銀行資金分流；利率市場化，取消利率上限和下限；以阿里、騰訊、平安陸金所為代表的互聯網金融興起，金融市場競爭加劇。以平安、中信、光大、招商局為代表的金融集團，形成了銀行、證券、保險、信托、租賃等多種牌照的融合；出現了越來越多的跨行業收購，例如四大資產管理公司悉數集齊銀行牌照，距離全牌照也僅一步之遙；阿里、騰訊等互聯網巨頭，憑借強大的入口優勢，整合金融服務。中國金融體系開放程度加大，人民幣加入SDR，離岸人民幣市場快速發展；“滬港通”推出，“深港通”、“滬倫通”也在積極推進。

與大陸金融體系快速的市場化、混業化、國際化相比，現行金融監管體制已呈現嚴重的不適應。

中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍告訴《鳳凰周刊》，現行監管體制面臨至少四大危機。

“監管真空”不斷出現。在分業監管體制下，一旦出現跨領域的金融創新，各部門可能相互推諉，導致監管盲區；在機構監管模式下，一些新的金融業態出現，令監管層手足無措。例如，P2P近幾年爆炸式增長，但監管層用了很長時間才明確應由銀監會監管，這是該領域野蠻發展的重要原因。

分業監管導致“地盤意識”。“三會”各守一塊地盤，不希望別人插手自己的監管對象，也不希望自己的監管對象介入其他領域發展。這導致很多金融創新難以推進。比如資產證券化多年來舉步維艱。銀行如果進行資產證券化，勢必涉及證監會的領地。如何進行跨界的監管協調就成為久議不決的難題。

消費者保護缺位。“三會”領導直接來自金融機構，不可避免存在“監管者俘獲”現象，很難對金融機構嚴加看管。而且，“三會”既承擔發展金融事業的責任，又承擔金融監管與消費者保護責任，本身就存在利益沖突。

宏觀審慎監管缺位。“在中國常常是‘發展往往壓倒‘審慎，監管部門和金融機構都存在行為短期化的沖動和政治周期。例如，‘四萬億期間銀行激進放貸，導致如今的壞賬問題。再如，證監會在牛市放縱‘兩融失控，卻在熊市時收緊‘兩融，這是典型的‘順周期監管。”劉勝軍說。

總之，大陸目前的“一行三會”模式、“鐵路警察，各管一段”和“誰的孩子誰抱”的做法，顯然不符合現代宏觀審慎政策框架的要求，也不符合國際最佳實踐，需要進一步改革。

所謂宏觀審慎政策框架，簡單說，是就系統性風險、金融業的全局運行而言，旨在維護貨幣和金融體系的整體穩定，保證不發生大面積金融機構破產，造成金融市場恐慌。

金融危機促使歐美改革

2008年全球金融危機爆發后，歐美各國都大刀闊斧改革原有監管體制，引入宏觀審慎政策框架，一般均重新賦予央行審慎監管權，建立具有雙峰監管特點的新體制。主要做法是“三個統籌”：統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司；統籌監管重要金融基礎設施；統籌負責金融業綜合統計，通過金融業全覆蓋的數據收集，加強和改善金融宏觀調控，維護金融穩定。

次貸危機爆發暴露了美國金融監管體系缺乏對系統性風險的監管，“大而不能倒”問題突出，對金融消費者和投資者保護不足等弊端。

2010年7月美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，建立了宏觀審慎政策框架，對金融監管體系進行全面改革。其主要改革包括：

設立金融穩定監督委員會（FSOC），負責識別和應對威脅金融穩定的風險。強化美聯儲（相當于美國央行）對系統重要性金融機構（即FSOC認定由美聯儲監管的非銀行金融機構和總資產500億美元及以上的銀行控股公司）的監管職能。將美聯儲的監管權從銀行控股公司擴大到其他的系統重要性金融機構，加強對金融市場監管。授權美聯儲制定系統重要性支付、結算、交收體系的監管標準，并與商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）共同實施監管。建立有序的金融機構破產清算機制，解決“大而不能倒”問題。在美聯儲內部設立相對獨立的消費者金融保護局（CFPB）。

由此，美國引入了宏觀審慎政策框架，重塑了金融監管體系，建立了以美聯儲為核心、與聯邦存款保險公司及行業金融監管機構等相協調的宏觀審慎政策框架，美聯儲的金融監管職能明顯增強。

金融危機前，英國采取綜合金融監管，呈現“三龍治水”模式：英格蘭銀行主要負責貨幣政策，同時關注整體金融穩定；金融服務監管局（FSA）負責對銀行、證券、保險等金融機構統一實施微觀審慎監管，并對金融行業行為和金融市場實施監管；財政部負責金融監管總體框架設計和相關立法。

但2007年英國五大抵押貸款銀行之一的北巖銀行發生擠兌事件，引發英國反思三大監管機構間因缺乏高效的交流與合作，導致危機應對能力不足，并且缺乏宏觀審慎政策的逆周期調控和跨市場風險防范手段。

英國對金融監管體制進行了重大改革。一是在中央銀行（英格蘭銀行）董事會下設立金融政策委員會（FPC），負責制定宏觀審慎政策，定義、監測和應對系統性金融風險。

二是將原金融服務局（FSA）拆分為審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA）。審慎監管局劃歸英格蘭銀行的下屬機構，負責對銀行、保險、投資機構（包括證券、信托基金）等主要金融機構實施微觀審慎監管。金融行為監管局成為獨立機構，主要負責PRA監管范圍以外的金融機構監管以及金融市場行為監管，促進市場競爭和保護消費者權益。

三是賦予金融政策委員會“兩權”：一是指令權，即有權就特定的宏觀審慎政策工具作出決策，要求審慎監管局或金融行為監管局實施；二是建議權，即有權向審慎監管局和金融行為監管局提出建議，若不執行，需做出公開解釋。

四是英格蘭銀行負責對具有系統重要性的金融市場基礎設施進行審慎監管。

改革之后，英格蘭銀行集貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎職責于一身，維護金融穩定的職能得到全面強化。

在接受《鳳凰周刊》采訪時，中銀國際研究公司董事長曹遠征表示，多數人認為，英國在改成雙峰監管模式后幾年間，相對歐洲和美國的效果是最好的。“這成為英國要退出歐盟的一個重要因素。”

曹遠征解釋，所謂雙峰監管，一是行為監管，二是功能性監管，是要把兩者分開，而不是混在一起，或者要集中權力。比如，商業銀行和央行都具有信用創造功能，性質相同的監管要放在一起。宏觀審慎與貨幣政策等都應該在一起，即功能監管。另外，銀行、證券、保險等金融機構的行為需要受到監管，即合規，這就是行為監管。

幾種可能方案

盡管大陸已具備金融監管體制改革的內在動力與外部經驗，但具體如何改，各方仍莫衷一是。

中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇對《鳳凰周刊》表示，本輪改革中，不管具體方案如何，至少有幾方面是必須考量的。

首先，系統重要性金融機構應被納入宏觀審慎管理。大型金融機構經營失敗是美國次貸危機向全球蔓延的關鍵點。中國目前還未形成專門針對系統性重要金融機構的系統風險防范體系。隨著市場不斷發展和機構間聯動性增強，中國必須將巨型銀行盡快納入有效的宏觀審慎監管框架，而非僅僅局限于微觀監管領域。

其次，應建立有效的監管協調機制。現階段中國的監管協調和合作機制，還處于信息和政策溝通層面，主要依靠政府行政性安排，缺少法律授權和監管職責劃分。2015年中國股市超常震蕩時，證監會曾一度要求徹查場外配資。但是調查的后果卻令風險迅速從場外傳染到場內，引發“多米諾”效應。

第三，合理布局新金融模式和跨業金融產品監管。既有的分業監管、機構監管模式，不能適應各類跨業的新的金融產品層出不窮的現實，功能監管逐漸缺失，監管重疊和監管真空仍在加速顯現。很多新金融模式下的業務雖然名稱不同，但本質相同，包含的法律關系也相同，監管的標準卻不同。

劉勝軍也補充強調，應設立“中國金融消費保護局”，必須賦予其對金融機構的不當行為做出處罰的權力，為確保其獨立性，建議該局直接向全國人大負責。

在接受《鳳凰周刊》采訪時，中國農業銀行首席經濟學家向松祚提醒，本輪改革呼聲再起，與股市波動有關，但是股市波動的原因到底是什么，應該先搞清楚，再推進改革。他呼吁全國人大對股災進行獨立深入的調查。“總之不能倉促改革，因為牽涉面太廣。政府本來要減少開支、簡政放權，但弄不好又多出一隊人馬。”

對于改革可能的具體方案，央行貨幣政策司司長李波撰文總結了四種模式。

方案一：“委員會+一行三會”。保持“一行三會”不變，成立金融監管協調委員會，“一行三會”參加，發揮咨詢議事功能，并負責綜合協調。這一方案的優點是只有“加法”沒有“減法”，實施難度最小。但對解決各類問題作用不大，且協調成本仍可能很高。

方案二：“央行+金融監管委員會”。保持央行職能不變，合并“三會”為國家金融監管總局，實行綜合監管。這一方案在一定程度上符合金融業綜合經營和綜合監管的要求，也可能有利于降低“三會”的協調成本。但其問題在于既不符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也不符合國際最佳實踐，宏觀審慎政策與微觀審慎監管仍處于割裂狀態，而且“一行”和“一會”之間可能存在更大的協調成本。

方案三：“央行+行為監管局”。將“三會”的審慎監管職能并入中央銀行，同時成立獨立的行為監管局（類似英國模式）。在合并后的人民銀行下設立貨幣政策委員會、金融穩定委員會和審慎監管局，分別負責制定和實施貨幣政策及宏觀審慎政策，并對金融機構實施審慎監管。同時，央行負責重要金融基礎設施監管和金融業綜合統計。成立獨立的行為監管局，體現審慎監管與行為監管的適度分離。

這一方案既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合金融業綜合經營和綜合監管的要求，還能夠解決監管割據問題，降低協調成本。但由于涉及較多的機構和人員調整，改革的阻力和難度相對較大。

方案四：“央行+審慎監管局+行為監管局”。由央行負責宏觀審慎政策制定、執行和系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施監管，并負責金融業綜合統計。“三會”合并組建新的監管機構，專門負責系統重要性金融機構以外的微觀審慎監管。同時成立獨立的行為監管局。將“三會”中的部分監管人員轉入中央銀行，充實職能調整后央行的宏觀審慎管理和系統重要性金融機構監管的有關工作。同時，集中“一行三會”中投資者保護和消費者權益保護部門力量，組建獨立的金融行為監管局，負責行為監管和金融消費者權益保護。央行可從宏觀審慎角度對審慎監管局和行為監管局提出建議和要求。

傾向英國模式？

“機構調整的說法太簡單了，關鍵是各種功能該歸誰，說白了就是掰開了、揉碎了、重新接到一塊兒。機構怎么改，只是最終結果而已。”

曹遠征強調，在機構層面具體如何改其實不是重點，重點是搞清楚監管面臨的問題是什么，解決問題的思路是什么。

他更推崇英國雙峰模式所體現的改革思路，即把功能性監管和行為監管適當地分開。和信用創造相關的，應形成一定的監管機制。比如銀行資產負債表涉及的資本充足率、流動性，既是宏觀審慎管理工具，又是貨幣政策工具，可以歸到央行。和市場行為合規相關的則需要另一套監管機制，即行為監管一致化。

“我認為證監會、保監會應該保持獨立。把銀監會與人民銀行進行某種合并，這是不是一個可能的方案？”向松祚提出了更具體的主張。他認為，未來中國金融監管框架的改革方向應是建立以中央銀行為主導、系統監管和分業監管相結合的監管框架。即對金融監管職能進行合理分工，中央銀行擔負系統監管職責，“三會”和地方政府金融辦擔負業務監管職責（包括市場準入、行業規范、消費者保護等）。

郭田勇認為，前兩種方案并不可行，特別是簡單合并“三會”為金融監管委員會的方案不可取。他認為，實現功能監管并不意味一定要打破機構監管。將“三會”簡單合一，反而會擾亂正常監管秩序。一方面，盡管混業經營趨勢明顯，但是銀行、證券、保險等金融機構主要業務差別較大、風險特點各不相同，專業化監管更符合國情。另一方面，就具體指標看，銀行跟證券業有差異，不能整合到一起，完全憑借一套規則監管。

另外，簡單合并“三會”后，“一行”和“一會”仍是分裂的，不能解決系統性風險識別、防控問題，不能解決危機救助、破產機構處置的效率問題，也不能解決宏觀調控有效性問題。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳在接受《鳳凰周刊》采訪時指出，金融監管體制改革的總體思路、具體方案、實施步驟等都需要詳細研究、小心推進，不能出亂，既要考慮必要性，還要考慮可行性，減少改革帶來的震動。

他認為，作為行政管理體制改革，在方案制定和改革實施過程中，除了金融專業人士，法律、行政等相關領域，財政部、發改委等相關部門都要參與進來，從而確保改革后的“一行三會”對內對外均能良好運行。

王滿傳也強調，改革開放以來，中國改革經歷了反應性改革和適應性改革階段，目前已進入導向性改革階段。應從國家治理體系與治理能力現代化的高度，運籌本次金融監管體制改革，以期積累寶貴經驗。

劉勝軍直言，從國家治理能力現代化的角度看，當前一個核心問題是金融監管部門缺乏獨立性和專業性：“四萬億刺激”及地方融資平臺債務的失控，再次暴露出中國銀行業及監管部門獨立性缺失的老毛病。2015年的人造牛市和隨后令人驚愕的救市，更令國際投資者對中國金融監管能力產生質疑。

“截至目前，中國的金融監管部門既沒有穩定清晰的目標，也缺乏對法治的尊重和堅守。這一問題如不解決，中國將陷入對整個金融體系的信心危機。”劉勝軍說。