解決網絡環境下民主評議政風行風問題的制度對策

【摘要】：隨著中國政府管理模式和管理職能要實現從“管制”向“服務”的重大轉變，加之全球信息化的到來，網絡在人們的政治生活中發揮了越來越大的作用。近幾年，網絡上評議政風行風活動如火如荼的開展起來，全國絕大多數省級政府網站和大部分市級政府網站都有專門的民主評議政風行風的網站或頁面，熱心公眾事務的網民可以針對政府部門和各行業職能部門的表現給與評價或者提出建議。但整個網上評議的過程存在著信息不對稱、領導不重視、形式大于內容、整改不徹底等問題，從制度角度出發，有其深層次制度根源。本文試圖提出解決這些問題的制度對策。

【關鍵詞】：網絡;民主評議政風行風;制度對策

一、樹立科學的民主評議政風行風的理念

（一）樹立結果為本的績效觀

結果為本，顧名思義，在政府的績效管理和考察中面向結果，不再是傳統上的以投入為本，以規則和規定為導向。美國的戴維·奧斯本和特勒·蓋布勒所著的曾被美國前總統譽為“提供改革的藍圖”的《改革政府》一書中，其中論述政府再造的10大原則中的4、5兩點就關于“結果為本”的改革理念，強調政府的目標和使命，不應當以規則和規定為導向，改變政府照章辦事的組織形式，在評價政府機構的績效時，應當關注效果而不是投入。這就是一種新形勢的“結果管理”政府改革理念。其中，放松政府內部管理規制是實心結果管理的重要途徑。

西方國家行政改革中，放松規制（deregulation）也是一條普遍采取的措施。在不同領域有不同的解釋。這里所講的放松規制，是指政府在內部管理方面減少規章制度的作法，而不是經濟領域內對企業管制措施的減少。這是倡導政府實施“結果為本”的一個行動指南。將“放松規制”提上日程。放松規制的基本設想是：“如果取消一些限制和制約，政府機構就可以將目前的工作處理得更加有效率，而且還可能從事新的創造性工作，以促進社會的整體利益?！盵1]

（二）糾、評、建相統一，注重實效

糾、評、建相結合，建立以群眾滿意為標準的工作機制。民主評議政風行風，既是讓群眾參與監督的重要舉措，也是糾、評、建整體工作系統的重要環節。以糾促評、以評促建，一環連著一環，相互依存，缺一不可。首先要抓好自我評議。參評部門和行業想要取得好的政風行風建設效果、好的民主評議結果，必須要有對待民主評議的正確的態度，要有對待民主評議的正確態度，要有自破自立的改革進取精神。其次是要組織好他人評議。“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，部門和行業都要提高政風行風建設水平，除搞好自我評議外，還應切實組織好本部門、本行業以外的社會成員對自己進行嚴格的評議。

在民主評議政風行風中，評是影子，是暴露問題、發現問題階段;糾是解決行風不正導致的熱點難點問題，是治標的有效措施;而規范權力的運行，建立有效的監督制約機制，是總體工作的關鍵和目的所在。只有在從糾風整紀的同時逐步加大治本抓源頭的力度，不斷從體制、機制和管理上鏟除不正之風滋生蔓延的土壤和條件，才能推動行評工作走上法制化道路。

二、建立和完善網絡環境下民主評議政風行風的制度體系

（一）加快法制建設步伐

目前在社會實踐中我國網絡化民主評議政風行風的推行之所以還錯在許多的不足和問題，最重要的原因之一就是我國還缺乏網絡環境下民主評議政風行風的法律和法規。首先，法制化是群眾參與各項政治活動的前提保證。其次，網絡環境下民主評議政風行風法制化是發揮輿論監督的基本保證。貪污腐敗往往是在黑暗的地方進行，一個社會中任何重大舞弊，無論使用的手段有毒復雜，一旦公開，所有的丑陋就會昭然若揭，輿論就會自動將不法者導入監獄。

（二）建立統一的網絡管理民主評議政風行風主體

網絡管理民主評議政風行等的主體可以是多種的。

首先，一方面要加強領導對民主評議政風行風的管理，建立健全齊抓共管的領導機制。其次，要建立一個輿論監督為主體的管理網絡評議政風行風制度。群眾投訴、明察暗訪、新聞媒體曝光三位一體的監督機制。再次，可以開展網絡聽證，強化網絡審查和監督，可以對網絡環境下的政風行風進行管理。網絡評議政風行風工作搞得好不好，不能僅僅依靠領導來管理，也要加強社會輿論的管理，充分的了解人民的意見，讓人民群眾充分參與進來，才能真正的搞好政風行風的建設。

（三）建立健全政府績效評估制度

衡量政府績效能力大小強弱的標準：一是政府的權威性，即政府能在多大程度上得到群眾的支持和擁護;二是政府的有效性。即政府能在多大程度上提供滿足顧客需求的服務。因此，正確的政績觀必須形成以公共服務為導向的政府績效評價體系和行政問責機制。目前，GDP是考核政府工作和干部政績的主要指標，從而造成了只顧GDP的增長而忽視社會發展與公共服務的狀況。因而，“要改革干部考核和責任體系，在考核政府工作和干部政績的時候，應當適當考慮失業率，環境破壞、教育衛生等社會性的發展指標”[2]。現在各地開展的政府績效評估的實驗正在面臨著一個相同的困惑，就是要使民主測評形成一個長期的、有效的機制，不是僅僅依靠一兩次績效評估就能發現所有問題的，中國的績效觀一直沒有把測定政府績效的持續性放在重要位置，其評估仍然是一個相對來說的短期行為，在非常時期采取“嚴打”形式的這種突擊性的方式是會影響改進政風行風工作滴的持續性。必須要建立一個長期有效的機制。

三、保障網絡環境下民主評議政風行風制度的運行

（一）建立信息公開制度

知情權是現代社會公民的一項基本的人權，具有不可剝奪的性質。隨著我國民主法制的建設各種傳統的新聞媒體的進一步加快和現在科學技術的迅速發展以及信息時代的到來，國家權力機關的各處信息不僅通過傳統的新聞媒體大量公布于世，而且通過新興的“第四媒體”——互聯網進行公布，為國內外廣大網民了解各級政府的活動情況提供了方便、快捷的途徑。

就我國具體的情況而言，信息公開需要經歷一個長期的發展過程，將取決于如下四個步驟的完善：一是民主政治建設，而是法治國家建設，三是人權觀念的普及，四是經濟文化水平的提高。

建立起完善的信息公開制度，必須形成良好的信息公開的模式，首先應該在各級各部門層層建立政務信息公開的工作領導機構，設立組長，副組長，成員。還應設有政務公開工作辦公室和政務公開監督評議辦公室，負責政務公開的具體實施工作、監督評議和檢查落實工作。其次，為確保信息公開全面深入的向前推進，必須認真解決好工作標準統一規范的問題，是信息公開沿著制度化、規范化、科學化的方向發展。信息公開的范圍、內容、形式、程序、時間、檢驗標準等都要進行統一的規范，再次，信息公開有一定的載體，是確保群眾監督的有效的手段，還必須狠抓載體建設。第四，推進信息公開制度還應當突出典型的推動作用。信息公開是社會主義民主政治建設的一項重要內容，涉及面廣、政策性強的一項復雜的社會系統工程，因此必須抓好典型的推動作用，以促進政務公開整體工作的向前發展。最后，信息公開時候真正到位，是否真正公開，監督檢查是保證，因此，必須建立健全確保信息公開工作取得實效的有效監督制度機制，是政務公開做到真實、有效，推動經濟建設和社會事業的健康發展。

（二）加強管理，建立糾風工作可持續發展長效機制

從近年來的政風行風評議工作時間來看，盡管每年都取得了可喜的成果，受到了群眾的歡迎，但是由于網絡政風行風評議面寬線長，牽涉各個方面，花費精力多，在今后的工作中如何建立和完善一套行之有效的長效機制，使轟轟烈烈的行風評議變成規范、科學、長效的經常性工作，取得最佳評議效益依然是一個值得重視和解決的問題。完善長效機制包括五個方面的內容：完善長效領導機制;二是完善長效教育機制;三是完善長效監督機制;四是完善長效管理體制;五是完善長效制約機制。總之，通過網絡開展民主評議政風行風工作，建立長期有效的工作機制，實現轉變作風，提高效率，切實營造“樹立行業新風，優化發展環境”的濃厚氛圍，為經濟社會的全面進步起到了重要的保障作用。

搞好評議，建立公正、客觀、科學的評議機制。政風行風評議的形式是多樣，但評議的機制必須是客觀公正的。要把評議工作搞好，就必須堅持公開、公正的原則，建立科學的評判體系。我們將評議對象合理分類，就是讓其具有一定的可比性。在選聘評議代表時，要做到多層次、多渠道，特別要注意從被評議單位的服務對象以及人大代表、政協委員、民主黨派、特邀監察員中聘請，使其具有廣泛性和代表性。評議標準要堅持定性與定量相結合，民意調查與工作考核相結合，具有科學性、可操作性。評議的過程要堅持公開、透明，在“陽光”下操作。

（三）建立科學的評議過程體系

科學的評議體系包含不同層次的內容，從網頁設計，問卷調查設計，網絡聽證，評議主體身份的驗證，評議結果的運動，都要進行科學、詳細的設計。

第一，網上評議系統的設計，在對于如何建設政府門戶網站的問題時，2003年時任國務院總理的溫家寶指出，建設服務型政府要求我們建設政府門戶網站，可以促進政務的公開，便于群眾了解并能有效的進行監督，改進政府部門的公共服務質量從而提高政府的行政效率，是推進政府管理方式創新的一項重要舉措。第二，網上評議問卷的設計，相比較紙制問卷，網上問卷在投票上有很大的便捷性，以往的“人工投票，是將所有的參評單位和部門羅列在一張紙上，評議主體對各個部門的所履行的職責情況模糊不不清，僅僅憑借個人的主觀感受來評議”[3]。第三，評議結果反饋與運用應合理。網上評議政風行風的目的是在于改進政風和行業的工作作風，重在評議結果的反饋和運用。對于評議結果，也應及時的進行排名公布，這樣就會形成各個政府部門各個行業之間互相競爭，爭取前進的格局。第四，身份驗證。評議主體是有層次性的，其身份的驗證也便于后期進行抽樣分析。

（四）完善科學評價指標體系

由于民眾或政府績效評估的制度化程度相對較低，評估手段的量化性、科學性和合理性不足。這一特征在中國政府的績效評估中十分明顯。制度化偏低不僅表現在各級人大對這一之間的立法支持不足上，而且各級政府建章立制方面也尚處于摸索階段。雖然許多地方政府在這一實踐的發展過程中先后出臺過一些相關的規定茫然而這些規定許多隨著實踐的發展而有待修正和完善。

當然，對推進績效評估產生最明顯的制約作用還表現在評估手段的不完善上。雖然從上世紀90年代開始，我國的政府管理中加強對量化重要性的認識，但是，人們的理解過過于簡單，僅僅留在數字化的層面上，許多的政府部門沒有科學的評價指標體系，簡簡單單的將工作同數字畫上等號，認為量化就是具體的數值，這就是典型的為了量化而量化，這就導致工作本身性質的變化，不是為了提高政府績效，而是簡單的量化數值。。還表現為量化的一些指標不具有科學性結可操作性，從而為人為因素的作用發揮留下了充足的空間。如在2001年廈門市機關效能辦出臺的有關績效評估的體系中，有一些事項本應通過設計結果（outcome）指標來考核，卻以投入指標的形式加以設計極易導致評估中的“目標位移”，如在“改進作風，熱情服務”這一考察項目中，休息座椅沒有設置要扣掉一份，就像服務質量與顧客滿意度簡單等同于投入“座椅”指標。與評估提攜中的指標混淆相比，績效治標不具有操作性和科學性的現象更為普遍。

明確評議政風行風的指標體系是依據評議的目標和評議的內容而構建的一組相關指標，根據評議主體的信息反饋和參評部門的相關資料，測評評議對象的基本水平，服務質量和綜合素質，要求我們要處理好主觀指標與客觀指標、肯定性指標與否定性指標、絕對指標與相對指標的關系。從指標設計的技術要求來講，應注意這些問題：首先確保指標的準確性，應該盡可能使用規范化的統一用語，指標內容不會產生歧義，使人誤解。其次是確保指標的具體性，在應用于具體實際的時候涵蓋的范圍更廣，應用性更強。再次要確保指標的完備性，不僅僅包含參評單位和行業，同時對評議主體也應該有所涉及。四是確保指標的獨立性。指標的內容是可以獨立的對政風行風的的某項內容進行測評，為了避免評議出現偏差或者有重復評議現象的出現，要避免與其他指標體系的重疊交叉。同時，我們還要在指標體系內完整全面、指標分值權重合力、指標概念準確、增強可操作性等方面下功夫，進一步解決政風行風的指標概念抽象、界定模糊、重疊等問題，是評議指標成為準確有效測評政風行風的工具。

注釋：

[1]美，蓋伊﹒彼得斯：《征服未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國人民大學出版社，2001年，第109頁。

[2]吳江：《請人民評判 南京市萬人評議政府的理論與實踐》，南京：黨建讀物出版社，2006年，第44頁。

[3]鄧蓉敬：《網上評議政府：信息社會公民政治參與的新形式》，《理論界》，2011年03期