對規(guī)范行政處罰自由裁量權的思考

【摘要】：改革開放以后，中央政府考慮到各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的不同和行政主體行政執(zhí)法工作順利開展的需要，賦予了各行政主體一定的自由裁量權，但就自由裁量權的種類、幅度及實施細則并未明確化，致使行政自由裁量權這一制度設計自設立之初就存在著先天不足的況，加之各地在后續(xù)的執(zhí)法過程中屢屢出現(xiàn)濫用行政權的行為，結果嚴重損害了政府的形象和公信力。黨的十八屆四中全會提出“依法治國，建設法治社會”的目標，其根本目的就是要實現(xiàn)社會治理的法治化和規(guī)范化，所以，在這一新的法治背景下，研究如何依法規(guī)范行使行政處罰自由裁量權對依法治國的實現(xiàn)具有重大的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】：自由裁量權，依法治國，法治社會

一、行政處罰的概念

行政處罰是行政機關對公民、法人或其他組織違反行政管理秩序的行為，尚未構成犯罪，但應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，依照本法規(guī)定的程序實施的行為。我們在把握行政處罰的概念時，要注意三個點：第一，行政處罰是公民、法人或其他組織違反行政管理秩序應該承擔的責任;第二，公民、法人或其他組織的違法行為是已發(fā)應當給予行政處罰的行為;第三，行政處罰只能由法定的行政機關依照法定程序實施。

二、行政處罰自由裁量權的特點

行政自由裁量全實質是一種在法律、法規(guī)許可下，對作為或不作為及如何作為進行的權利選擇，這一權利設立的初衷在于賦予行政主體一定的自治。行政處罰自由裁量權具有如下一些特征：

1）行政處罰自由裁量權具有法定性

行政處罰自由裁量權的法定性具體包括兩個方面：第一，行政處罰中行政主體行使自由裁量權由法律明確賦予;第二，行政主體行使行政處罰自由裁量權必須嚴格依照法律規(guī)定的條件和程序，不得依個人好惡，隨意裁量。

2）行政處罰自由裁量權具有執(zhí)法自由度

行政處罰自由裁量權相對于法律明確規(guī)定的行政處罰權，其賦予了實施行政處罰權的主體在具體的行政處罰行為中，針對具體情況，可依據(jù)自己的判斷，在法律規(guī)定的有限范圍內(nèi)自行選擇、自行決定的自裁性。

3）行政處罰自由裁量權易受個人價值取向的影響

行政處罰自由裁量權賦予了行政主體在實施具體行政處罰過程中，可依據(jù)案件的實際情況，進行一定程度的自主決定權，該決定的作出與個人的認識、經(jīng)驗及價值取向息息相關。

三、規(guī)范自由裁量的意義

規(guī)范行使行政自由裁量權可以減少和防范行政權力的濫用，一方面可以促使公權力的有序、合理使用，另一方面可避免行政執(zhí)法中存在的胡亂裁量，進而實現(xiàn)法律面前人人平等的法治目標。行政權力規(guī)范化行使可減少和防止行政處罰中出現(xiàn)的濫用裁量權行為，所以，在行政處罰裁量權得到規(guī)范行使的情況下，即使出現(xiàn)濫用行政裁量權的行為也可以快速歸結到個人，實現(xiàn)權利與責任的統(tǒng)一，而嚴苛的責任制的運行又可減少和防范行政處罰中存在的濫用自由裁量權的行為，規(guī)范行政處罰中自由裁量權的任意行使可以實現(xiàn)行政權力行使的規(guī)范化、法治化，其不僅與我黨和政府一貫堅持的“依法行政，建設法治政府”的目標不謀而合，更是現(xiàn)在乃至將來，實現(xiàn)我國法治政府建設的重大舉措和重要途徑。

四、問題的具體的表現(xiàn)及原因

行政處罰自由裁量權實質上是基于法律、法規(guī)等的明示授權或消極默許而賦予享有行政處罰權的行政主體自行作出決定的權利。且這里我們所說的自由裁量權的內(nèi)涵包含多方面，有行政處罰事實認定的自由裁量，情節(jié)認定的裁量，違法行為的種類、幅度的自由裁量等，其表現(xiàn)具體如下：

第一、行政處罰執(zhí)法主體對事實性質認定的自由裁量

第二、行政處罰執(zhí)法主體對情節(jié)輕重的自由裁量

第三、執(zhí)法主體對行政相對人違法責任承擔方式選擇的自由裁量

第四、執(zhí)法主體對行政處罰條件是否具備的自由裁量

第五、執(zhí)法主體對行政處罰程序的自由裁量

探究出現(xiàn)問題的原因，具體如下：

1）行政處罰自由裁量方面法律規(guī)定的不完善

立法的不完善是權力被濫用、錯用等問題的基礎性原因，在我國現(xiàn)有的法律體系中，現(xiàn)有實體法內(nèi)容上的滯后性及其相關領域立法的空白為裁量權的濫用、錯用提供了可能。

2）行政處罰執(zhí)法主體對自由裁量權的錯誤理解

行政處罰執(zhí)法主體在進行具體的行政處罰行為時，不當?shù)乩斫庾杂刹昧繖啵娴卣J為行政處罰自由裁量權是法律賦予其的一種權利，所以，其可以自由、隨意地行使該自由裁量權，結果不但違背了權責統(tǒng)一的權力行使規(guī)則，還導致行政處罰自由裁量權的濫用。

3）行政處罰執(zhí)法主體素質不高

由于部分行政處罰執(zhí)法主體自身素質不高，一方面易受傳統(tǒng)執(zhí)法思維定式的禁錮，對全面實現(xiàn)依法行政，建設法治政府缺乏深刻的認識，致使其常常出現(xiàn)濫用行政處罰，另一方面，由于其自身素質有限，在面對利益的誘惑時往往不能堅持自由，結果違背了立法的出發(fā)點，造成行政處罰自由裁量的濫用。

4）行政處罰執(zhí)法主體所處部門及崗位工作評價指標的非科學性

與其他國家機關相比，行政機關是罪不強調效率的部門，其立法的宗旨是實現(xiàn)社會公平。但近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政類糾紛不斷增加，部分地方為了追求效率，全然隨意地對相關具體行政處罰行為進行裁量。

四、行政處罰自由裁量權濫用的危害

就行政處罰自由裁量權濫用的危害主要表現(xiàn)在如下方面：

1）造成行政管理資源的浪費

行政處罰是實現(xiàn)社會治理，維護社會穩(wěn)定和安寧的重要途徑，而行政處罰自由裁量權的濫用不僅造成危害社會安定，還是行政管理資源的浪費，其與行政立法強調的公正與效率也是背道而馳的。

2）行政處罰自由裁量的濫用會使官僚主義盛行，腐敗滋生

官僚主義與腐敗是滋生行政特權思想的源泉，行政處罰執(zhí)法主體以行政自由裁量權名義，為自己的權利濫用披上合法的外衣，然而這樣做最終會損害政府的權威和公信力，損害干群關系，腐敗盛行。

3）行政處罰自由裁量權濫用會踐踏法治的基本精神

我國實行依法治國的基本國策，依法治國的基本要求就是把國家治理的相關事務納入國家法治的軌道，國家事務的處理以法律為依據(jù)，而行政處罰自由裁量權的濫用顯然違背了依法治國的基本國策，也是對社會主義法治觀的肆意踐踏。

五、 對規(guī)范行政處罰自由裁量權規(guī)范行使的思考

5.1 行政處罰自由裁量立法要不斷完善

立法是基礎，立法為行政處罰權自由裁量的行使提供依據(jù)，且證明其合法、合理性。所以，行政處罰自由裁量權的恰當行使離不開行政處罰自由裁量相關法律的完善與發(fā)展。

5.2 行政處罰自由裁量執(zhí)法程序要嚴格履行

我們知道，程序是實體的保證，沒有程序的正義，就沒有實體的正義。所以，行政處罰自由裁量權的規(guī)范行使要求行政處罰的執(zhí)法主體要嚴格依照法定的程序行使。

5.3 行政處罰自由裁量需要多方監(jiān)督

就監(jiān)督而言，一般包括內(nèi)部監(jiān)督和外不監(jiān)督兩個方面，對于行政處罰自由裁量的監(jiān)督也不例外。但是監(jiān)督的重點應該在外部監(jiān)督方面，因為，內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體一般來自內(nèi)部，由于其存在的天然的產(chǎn)生于被產(chǎn)生關系，單純依靠內(nèi)部監(jiān)督很難保證監(jiān)督的公平、公正和公開性，所以，監(jiān)督的重點應在外部主體的監(jiān)督上。一般地，外部監(jiān)督具體包括：社會輿論監(jiān)督、黨的監(jiān)督、民眾的監(jiān)督等。輿論的監(jiān)督一般指媒體、報紙和網(wǎng)絡的監(jiān)督等;黨的監(jiān)督是屬于社會團體的監(jiān)督;民眾的監(jiān)督，即一般作為行政相對人的公民對行政處罰自由裁量權的監(jiān)督。

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