城市規劃：從“高大上”到“接地氣”

文丨 梁中流

城市規劃：從“高大上”到“接地氣”

文丨 梁中流

城市規劃關系到城市各行各業，關系到廣大群眾的切身利益，必須體現其政策性。它直接關系到城市發展水平、人民生活水平和城鎮化推進等一系列的公共政策。城市規劃不應一哄而起、大干快上，而是從地方實際情況出發，真正把每一份資源用在鋼仞上，用在為民、便民的實效工程中，拉動區域經濟，造福地方人民。

城市是人們共同的家園，是市民安居樂業的依靠。無論是在高樓林立的大都市，還是閑適安逸的中小城市，都讓人們對生活的城市懷有無限期待！然而長期以來，“高大上”成為了老百姓對城市規劃的普遍反映，愿景看似美好卻遠離了人們對城市最基本的需求。

時隔37年之后，中央將城市工作的重要性提升到前所未有的高度，“要順應人民群眾的新期待，堅持人民城市為人民”。同時指出，城市規劃作為一種公共行為和公共政策，是一項服務民眾的實效工程，理應把“接地氣”列為題中應有之義。

“接地氣”的應有之意

“筑城衛君，造郭守民”，城市規劃古已有之。“天人合一，道法自然”，正是我國古代城市規劃思想的基礎。簡單地說，城市規劃是為了優化配置土地資源，使城市合理有序地發展，更適宜人們工作生活。

城市是一個復雜巨系統，由眾多的子系統構成，有其自身發展的規律和要求，城市規劃的任務是協調各系統妥善處理用地、空間組織、人口、環境、資源的關系，達到可持續發展的目的。

與此同時，城市規劃是對城市未來發展的一種預見和安排，總體規劃期限一般是20年，遠景規劃考慮得更長遠。這就要求城市規劃應具有科學性、權威性和前瞻性，自然而然地城市規劃便成為規劃部門一家之事、城市管理者一家之言，與普通老百姓毫無關系。

可是，在盲目“攤大餅”式的城市建設、“一任領導一套規劃”的現實背后，凸顯的恰恰是這種規劃體制下，城市規劃的不科學性和盲目性。《城市意象》中寫道：“城市是人創造的，城市給人最精彩的感覺應該是‘起源于藝術，發展于需求’。”因此，城市規劃應更多關注老百姓的規劃需求。

城市規劃，本質上還是公共政策的制定、實施和改進。由此，城市規劃應該從極少數的社會精英參與的“精英游戲”轉變為社會公眾共同參與的一項工作，這樣才能充分地“接地氣”，唯有“接地氣”的城市規劃才能順利實施，避免“翻燒餅”困境。

那么，城市規劃如何才能從“高大上”到“接地氣”呢？

量力而為，才能促進城市健康有序發展。城市規劃不應一哄而起、大干快上，而是從地方實際情況出發，真正把每一份資源用在刀刃上，用在為民、便民的實效工程中，拉動區域經濟，造福地方人民。鬼城、空城頻繁出現，曾經的“大手筆”規劃，如今變成“大敗筆”建筑，城市規劃一旦違背經濟社會發展規律，注定成為爛尾工程。城市特色的缺失戳中了城市發展的痛處，實際上，背后反映的則是城市規劃片面看重城市功能屬性，缺乏文化視野。城市規劃一開始就應該樹立這樣的價值觀：城市就像人一樣，理應具有自己獨特的風格與品位。各個城市存在地域、經濟、規模等差異，不能按照同一種標準去規劃、一味追求“高大上”。因地制宜是城市規劃的靈魂，因此要挖掘城市特色元素，處理好各種特色元素之間的相互關系，創造宜人的景觀環境，減少隨意性、盲目性，從崇尚“大洋怪”轉向凸顯地域文化特色。

決策民主，廣泛征詢市民群眾和社會各界的意見。城市規劃中長官意志獨大，透視出一些城市脫離實際、急躁冒進、罔顧民聲等問題。新時期的城市規劃必須凸顯以人為本，要從百姓的需求出發，讓城市被每個市民所認同，成為每個市民的精神歸屬。中國城市規劃學會秘書長石楠說：“市民的需求是城市規劃的開始，好的城市規劃是公眾參與出來的。應改變自上而下的思維，用自下而上的民主參與方式來做城市規劃決策。”

建設一座城市，必須有統一的、科學的城市規劃，并嚴格按照規劃來進行建設，才能使整個城市的建設和發展，達到技術先進、經濟合理、區域協調、環境優美的綜合效果，為城市人民的居住、創業、學習、交通、休息以及社會活動創造良好條件。

控制線促城市健康發展

進入新的一年，關于青島城市建設的新規劃、新“藍圖”接連出現。其中，首次將七類控制線畫在一張圖中，圈定了青島城市開發的邊界。

青島上一版城市總體規劃是1999年經國務院批復的，規劃期限為1995年至2010年。21世紀以來，青島城市建設快速發展，到了2003年，城區人口、用地規模等主要指標已接近或超過了當時規劃規模，原有城市空間已不適應城市快速發展的要求。

在此背景下，市委、市政府報經國務院同意，于2005年啟動了城市規劃修編工作，并于2012年底上報省政府審查后轉報國務院審批。而《青島市城市總體規劃（2011—2020年）》，則將為青島城市開發建設指明新方向。

根據國務院批復，到2020年，青島主城區將適度擴容，建成一座“特大城市”。具體說來，中心城區常住人口控制在610萬人以內，城市建設用地控制在660平方公里以內，禁止在《總體規劃》確定的建設用地范圍之外設立各類開發區和新城新區。

并重視城鄉區域統籌發展。在規劃確定的6143平方公里城市規劃區范圍內，實行城鄉統一規劃管理。加強城中村和城鄉結合部地區的規劃建設管理，城鎮基礎設施、公共服務設施的建設應當統籌考慮為周邊農村提供服務。

在發展過程中，盲目追求城區面積的擴大和城市人口的增加，不可避免地會造成“城市病”多癥并發，所以城市開發建設應合理確定邊界。青島根據全市資源、環境實際條件及《總體規劃》確定的城市空間布局，劃定城市開發邊界，加強邊界管控。

青島是國家級歷史文化名城，在快速發展的背后，生態環境保護問題日益得到重視，按照低碳環保、綠色發展的要求，全市加強山、海、灣、河及濕地的保護，實施更為嚴格的生態空間管控措施，統籌協調生態保護和城市發展之間的關系。

對此，青島市規劃局相關負責人表示，嚴格的空間環境管控底線、合理的環境資源開發利用底線、健康安全的環境質量底線，是國家關于推進新型城鎮化建設提出的需要遵守的三條底線。要“圈定”開發建設邊界，首先要摸清城市生態保護的“基底”、空間發展的“家底”。

于是，青島市編制了《青島市全域及中心城區規劃控制線劃定》，各類規劃控制線劃定是一項由宏觀逐級向微觀、整體逐次向局部，內容和精細程度不斷深化的工作，需要從全域、分區、控規三個層次逐步深化細化各類控制線。用紅、綠、藍、紫、黃、橙、黑七色控制線，分別劃定了青島全域空間發展的道路、綠化、河渠、文化、基礎設施、安全防護、城市電力等七大方面的用地邊界。

這是青島首次統籌規劃、國土、水利、林業、環保、海洋及文保等專業，打破條塊分割弊端，將城市規劃的七條控制線編制在一個規劃當中，搭起市域生態保護的“空間框架”。

該《規定》是青島市全域范圍的自然生態與人文資源空間、重大基礎設施發展空間保護格局的總體架構，是非建設用地劃定、城鎮建設空間選擇的重要依據。規劃為市域生態用地保護范圍和城市用地發展邊界，引導城市有序發展提供了可能。

還明確了中心城區生態、主要交通與市政設施等發展與保護的總體框架，是中心城區各項規劃編制、建設與管理的重要依據。規劃范圍包括市南區、市北區、李滄區、嶗山區、城陽區、黃島區，陸域總用地面積1408平方公里。

“這一條條看不見的控制線，是保護城市生態環境基底、引導城市發展空間的重要依據。”參與此次邊界劃定的青島市城市規劃設計研究院人員說道，它們就像是給城市開發戴上“緊箍咒”，引導城市在推進區域建設發展的同時，不能忘記保護生態環境的必要性，以還老百姓一片適宜生活的天地。

城市設計要與山水對話

“一座城市到處都是標志性建筑，這是一種暴發戶行為。”

“有一條名聲很響的街，人行道有的平，有的凸，有的是階梯式的，像被‘啃’過一樣。”

“有一些綠化，空中看很漂亮，誰天天到空中去看？80米寬的大街蔚為壯觀，誰會穿過去買東西啊？”

顯然，資源的逐漸稀缺化，已經把南京的城市建設逼進了由“量”的擴張向“質”的提升轉型階段，城建模式必須相應地從大開大闔向精雕細琢提升，寶貴的空間資源逐漸成為城市發展最顯著的特色。

俗話說，城市設計就像家庭裝修，在裝修前需要對整體風格、房間布局和作用進行總體設計，家具、色彩都要整體協調，不能邊干邊設計，不然裝修完家人都會不滿意。城市設計更是如此，最重要的是讓這座城市里居住的老百姓們感覺舒服。好的城市設計就好比為鋼琴調音，既需要全盤考慮，也需要反復調校每個局部和細節之處。

這方面，也不是沒有榜樣。在新加坡，一個地塊出讓時，出入口如何與街道連接、周邊道路按什么樣式鋪設、建筑定哪種色彩、廣告設置在什么位置都有嚴格細致的要求。當該地塊圈起來準備建設時，首先必須要建成周邊的步行道和公共設施。

在荷蘭阿姆斯特丹，對街道公共建筑的材料都有明確規定，包括材料的顏色、材質、風格、屋頂坡度等都有統一標準，以確保區域內整體環境的協調、美觀、舒適。

“以往做地塊的控制性詳細規劃時，只有容積率、綠地率、建筑高度等要求。今后進行城市設計的時候，就會像新加坡、荷蘭等國家一樣，對公共空間、步行系統等做細致的規定。”南京市規劃局負責人如是說。

什么樣的設計才是好的城市設計呢？好的城市設計要情景交融，要和山水對話、和歷史對話、和人對話，核心是以人為本。這聽上去像是一個詩人的回答，但在南京卻顯得實實在在。

四周低山盤曲，山環水繞，氣勢磅礴的長江自西向東橫穿市區，自然界讓南京天生有了美麗的底蘊。當年，孫中山先生如此評價南京：“其地有高山、有深水、有平原，此三種天工，鐘毓一處，在世界之大都市中，誠難覓此佳境也。”

“生態建設是前人種樹、后人乘涼。今天南京的山水城林和綠樹成蔭，是老天爺給我們的恩賜，是老祖宗給我們的遺產，我們有責任、有義務保護、傳承好。”南京市規劃局負責人說道，城市的建設最終還是需要生活在這個城市的老百姓滿意才行。

之前，南京專門發布了《關于加強城市設計工作的意見》，按照“五位一體”模式，統籌安排好功能發展策劃、土地利用規劃、空間形態設計、綜合交通設計、環境景觀設計五項城市設計，在規劃建設地區全覆蓋。并微觀到商業街區的路燈、電話亭、坐椅、花壇等“城市家具”，都要進行設計，做出模型來。

讓每個人都感覺舒服，才是一座城市的動人面容。根據規劃，到2030年，南京城市發展的總目標是“邁向區域協調、城鄉統籌、和諧發展的新都會”，南京的城市性質將定位在“著名古都、江蘇省省會、國家重要的區域中心城市”，整個南京也將變成一個“山、水、城、林”融為一體的城市。

如果說，科學人性化的規劃是城市建設的先行保障。那么，高標準、高效率的建設，已讓南京的城市面貌實實在在地發生了巨大變化。而隨著未來一步步地到來，與山水對話將會是南京四處可見的景致。

從居民需求中尋找答案

城市需要規劃，大到城鄉統籌、“五水共治”、軌道交通、快速路網建設等“大工程”，小到一所幼兒園、一座公交站、一條小支路，以及“城市病”治理，都需要城市規劃為一座座城市開啟城市發展的方向和提供助力。

江南水鄉杭州，有她獨特的歷史韻味，一些老街和直街的容貌，讓人還能清楚地看到老底子的舊模樣，鄉愁就這樣被鎖在這些建筑里。饅頭山下，二層的小樓，桅桿上的電線，狹窄的馬路，擁擠的人流和車流夾在一起，讓人很難把眼前的一切和杭州的現代感聯系在一起。

居民李大爺就在這里生活了40多年，他說：“饅頭山‘老了’，留下來的都是對這里有感情的人，我們都希望，有好的規劃能夠讓生活環境變得更好一點。”

引入自然元素設計的走廊（潘義軍/攝）

這樣的訴求和期待，在杭州的城市發展中越來越多，為實現“規劃編制要接地氣，可邀請被規劃企事業單位、建設方、管理方參與其中，還應該邀請市民共同參與”的原則。杭州“百名規劃師服務百家社區”活動升級啟動，每一位規劃師主動上門聯系對接社區，用“量體裁衣”的方式，聽居民的心聲，記錄他們的訴求，并從解決問題中掌握實情、發現規律，進而完善規劃體制機制。

祥符橋作為祥符橋社區的代表，然而和它一街之隔的祥符橋直街，卻顯得破敗不堪，對祥符橋有感情的居民強烈要求改造祥符橋直街。通過深入調查后，規劃師們開展了《祥符橋周邊街區概念規劃》編制，著力改善交通、完善功能業態、提升景觀風貌，同時建立項目審查“社區陪審團”，充分吸收原住居民的意見，讓老街的改造顯得更接地氣。

曾經的馬家塢，電線密布、垃圾亂棄、違章亂搭，整個村子看起來似乎被城市遺忘。在東岳社區村莊拆違之后，規劃師葛佳翌與街道社區一同謀劃起馬家塢環境提升改造方案，從改造風格的環境協調，到交通停車的有序安排，一輪輪方案，一遍遍研究。如今，居民期盼已久的馬家塢整治工程正式啟動，這里即將換上新顏。

余杭徑山村，因茶而名。近幾年，徑山村在品茗的基礎上，又有了新的發展思路，致力于打造“徑山鎮禪茶第一村”。規劃師們多次走村入戶，參考杭派民居的建筑風格，以“禪茶”品味為出發點，編制真正符合徑山鎮發展定位的規劃。目前，“徑山鎮禪茶第一村”規劃方案已初步形成。

通過邀請市民共同參與規劃編制，讓曾經“高端、大氣、上檔次”的規劃工作，在老百姓那里變得柔和且“接地氣”起來。他們看到了規劃師們的貼心與細心，老百姓對規劃的態度也在發生著變化，從原來的不了解到現在的積極配合，每個人都在用微笑給規劃工作點贊。

規劃模式的轉變，也讓規劃師們更加精準地發現了問題，尤其是“信息不對稱”問題，更讓規劃師們深深感到了，規劃要管用必需接地氣。規劃師也不再只是單純的技術工程師，他們更是社會公共服務者，編制一個好的規劃，不僅僅可以改善城市環境，更重要的是能夠提升老百姓的生活品質。

面對面“問診”，點對點解答，杭州市以城市國際化、城鄉一體化的理念，促進了杭州市規劃工作管理的轉變，加強規劃管理體制優化、編制辦法改進、政策規定支持等源頭性工作，更好地體現了規劃的公共政策屬性，讓規劃更接地氣，讓城市更加美麗。