去產能，一場為了前進的陣痛

■丨特約記者 蔡曉輝（河北石家莊）

去產能，一場為了前進的陣痛

■丨特約記者 蔡曉輝（河北石家莊）

今年的兩會，“去產能”成為一個高頻熱詞。輿論的共識是，抓供給側結構性改革，就是抓住了新常態下經濟發展的牛鼻子。而去產能，作為結構性改革的五大任務之首，已經成為促進中國經濟早日實現轉型升級的重中之重。

按照南太湖漁家婚慶禮儀，浙江湖州漁家女張小琴和新朗胡營在“喜船”里向父母敬茶。（新華社/圖）

2016年伊始，習近平和李克強兩位領導人就開始相繼“喊話”去產能。習近平1月4日至6日在重慶考察時提出，要加大供給側結構性改革力度，重點是促進產能過剩有效化解，促進產業優化重組。而李克強則將2016年的第一個工作日放在了山西，重點就是部署去產能，15個部委的負責人、4個產能過剩省份的負責人、全國24家鋼鐵、煤炭行業龍頭企業負責人悉數到會。2016，是“十三五”的開局之年，兩位領導人在這樣一個時間節點去產能的“喊話”，可謂意味深長。

去年12月召開的中央經濟工作會議，將去產能作為2016的結構性改革任務的五大任務之首，提出積極穩妥化解產能過剩。今年兩會，國務院總理李克強所作的政府工作報告對去產能做出了全面部署。

堅定不移去產能，如箭在弦。

一道減法的邏輯

過剩產能，在增速換擋的形勢下，如何成為阻礙經濟長期穩定發展的攔路虎、調控的“靶心”為何要指向去產能？

產能過剩，是中國經濟多年積累的結構性矛盾的結果。曾經靠投資拉動的經濟增長方式，如今卻在吞噬中國經濟的發展成果。

“如果產能過剩這個結構性矛盾得不到解決，工業品價格就會持續下降，企業效益就不可能提升，經濟增長也就難以持續。”1月4日，同樣是新年之后的第一個工作日，“權威人士”現身《人民日報》，回答有關供給側改革的七個問題，談當前經濟怎么看、怎么干。在這篇專訪中，“權威人士”談到去產能的緊迫性、重要性和必要性時這樣說。

3月2日，《人民日報》發表國務院發展研究中心專家署名文章，對去產能的背景進行了更為系統梳理。文章指出，當前部分行業的市場需求已經達到或者接近峰值，產能過剩已不是周期性而呈現出嚴重的絕對過剩，不可能依靠擴大需求和下一輪經濟周期得到自然化解，去產能是行業發展的必然要求。同時，產能過剩是造成當前經濟中經濟增速下降、工業品價格下降、實體企業盈利下降、財政收入增幅下降和經濟風險發生概率上升的突出矛盾和問題的重要原因。如果“去產能”的工作不能取得實質性進展，整個宏觀經濟仍將繼續陷入通貨緊縮、效益低下和增速下行的趨勢中，難言轉型升級和創新發展，難言中國經濟的未來。

“2014年鋼鐵過剩產能3.27億噸，足夠再建3000個鳥巢體育場；2015年電解鋁過剩產能920萬噸，可以生產4.6億口高壓鍋，足夠給全中國每個家庭再添一口高壓鍋了；水泥過剩產能8.5億噸，可以蓋建筑面積3.5億平方米的樓房……”兩會期間，有網站以“整天嚷嚷著去產能，產能到底過剩到什么程度？”為題專門制作圖表，生動地描繪出中國產能過剩的現狀。據統計，我國鋼鐵、煤炭等部分主要工業產品產能接近或者超過全球總量的一半。大多數傳統制造領域存在著嚴重的產能過剩，特別是部分已停產、半停產、連年虧損、資不抵債，主要靠政府補貼和銀行續貸維持經營的“僵尸企業”，占據著大量土地、資金、原材料、勞動力等各類社會資源，造成生產要素配置扭曲，社會資源整體利用效率降低。中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長劉元春認為，種種資源中，尤其是過剩產能對金融資源的占據，形成了“吸金黑洞”，使得貨幣政策難以有效緩解企業融資難、融資貴的問題。而更糟糕的是，在部分過剩行業，一些企業為了攤薄單位產品成本、維持生產經營，甚至繼續擴大生產，進一步加劇了產能過剩局面。產能過剩已成為制約我國經濟發展的“攔路虎”。

習近平去年在多地考察調研時多次對結構調整提出了要做好“加減乘除法”，其中的“減法”就是指的去產能。1月4日現身《人民日報》的“權威人士”也對這道作為必選題的“減法”解釋說，“做‘減法’困難會大一些，但必須做下去。當務之急是斬釘截鐵處置‘僵尸企業’，堅定不移減少過剩產能，讓‘僵尸’入土為安，騰出寶貴的實物資源、信貸資源和市場空間。”去年12月，在經濟工作專家座談會上，李克強對過剩產能尤其是“僵尸企業”放出了“狠話”：“要有勇氣對‘僵尸企業’、‘絕對過剩產能’的企業狠下刀子。”

近三年來，中國已淘汰落后煉鋼煉鐵產能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。而對于2016年的去產能路徑，李克強在政府工作報告中提出，要“重點抓好鋼鐵、煤炭等困難行業去產能，堅持市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支持，運用經濟、法律、技術、環保、質量、安全等手段，嚴格控制新增產能，堅決淘汰落后產能，有序退出過剩產能。”

一場去產能的熱潮正在掀起。舊的不去，新的不來；落后的、過剩的產能不出清，新的經濟動能就無法培育生長。與其等著“僵尸企業”把行業中的優質企業拖垮，不如快刀斬亂麻，為后者騰出寶貴的市場資源。所謂“明道若昧，進道若退”，在去產能這個攸關中國經濟未來的重大問題上，必須厘清這道“減法”的內在邏輯。

卻顧所來徑，蒼蒼橫翠微。“權威人士”回顧歷史說，“1998年我們也面臨外需低迷、內需不足、產能過剩的困境，當時頂住壓力，紡織業實行大規模限產壓錠，才有了后來經濟的強勁增長，才有了今天綜合國力的持續增強。”以史為鏡可以知興替，歷史就是就是這樣驚人的相似。昔日的陣痛換來了此后的經濟增長，當中國經濟又一次站到去產能的當口，對1998的溫故，更為后來者提供了寶貴的歷史鏡鑒：當斷不斷，必受其亂。

必須打贏的硬仗

一個“去”字容易，但如何去、如何將陣痛降至最低、如何防止出現第二次下崗潮這些問題的破解，卻需要充分研判情勢、做好頂層設計。

今年兩會上，河北永洋特鋼集團公司董事長杜慶申說，“壓減產能不是動動嘴皮子那么簡單的事，整個過程非常艱難，涉及企業債務、職工安置、轉型升級等一系列問題。”河北，是出席李克強在山西召開的去產能專題會的4個省份之一，是鋼鐵產能過剩的“重災區”，在本輪去產能戰役中任務繁重。鋼鐵企業負責人杜慶申的這番話，引發不少人大代表的同感。

中央經濟工作會議對去產能的用詞是“積極穩妥化解產能過剩”，會議提出，“要按照企業主體、政府推動、市場引導、依法處置的辦法，研究制定全面配套的政策體系，因地制宜、分類有序處置，妥善處理保持社會穩定和推進結構性改革的關系。要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。要提出和落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策，資本市場要配合企業兼并重組。要盡可能多兼并重組、少破產清算，做好職工安置工作。要嚴格控制增量，防止新的產能過剩。”

今年兩會的政府工作報告中，對去產能做了進一步明確，“采取兼并重組、債務重組或破產清算等措施，積極穩妥處置‘僵尸企業’。完善財政、金融等支持政策，中央財政安排1000億元專項獎補資金，重點用于職工分流安置。采取綜合措施，降低企業交易、物流、財務、用能等成本，堅決遏制涉企亂收費行為。”

2月4日和5日，國務院接連印發《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，以鋼鐵和煤炭行業為先行試點，通過多種政策手段化解產能過剩。從已出臺的這兩個行業化解過剩產能的頂層設計，可以看到在去產能任務上的總體原則、路徑和保障政策——

化解鋼鐵煤炭行業過剩產能的原則是，市場倒逼、企業主體、地方組織、中央支持。堅持用法治和市場化手段，化解鋼鐵煤炭行業過剩產能，是推進供給側結構性改革的重要舉措。

化解鋼鐵煤炭行業過剩產能的路徑是，一是以更加嚴格的安全、環保、質量、能耗等標準，依法依規推動落后產能限期退出，引導企業通過兼并重組、轉型轉產、搬遷改造等主動退出產能。二是嚴控新增產能。原則上停止審批新建煤礦、新增產能的技改和產能核增項目。

化解鋼鐵煤炭行業過剩產能的保障政策是，設立工業企業結構調整專項獎補資金，按規定對地方化解過剩產能中的人員分流安置給予獎補。支持金融機構做好呆賬核銷和抵債資產處置，完善不良資產批量轉讓政策。支持保險資金等社會資本參與企業并購重組，發展相關產權交易市場。

去產能是一場難打、但必須打贏的硬仗。李克強1月4日在山西的座談會上指出，最重要的是“解決好‘錢’、‘債’、‘人’這三個關鍵問題”。

中國社科院工業經濟所副所長崔民選在一次采訪中分析說，一方面，產能過剩企業多有大量負債，有些企業債權債務關系非常復雜。企業既有對銀行的負債，也有上下游企業之間的應付賬款，以及企業之間的擔保，等等。這些錯綜復雜的“三角債”給企業兼并重組和破產清算都帶來很大難度，處理不好還會造成連鎖反應。另一方面，產能過剩產業大多是勞動密集型行業，就業人數眾多。淘汰落后產能、消滅僵尸企業，都涉及大量職工轉崗安置的問題，處理不好容易造成企業內部和社會的不穩定因素。

諸多問題中，以民生和社會穩定問題成為公眾關注的焦點。據估算，僅鋼鐵和煤炭兩個行業的去產能未來五年將分流安置大約180萬人。在3月7日的記者會上，財政部部長樓繼偉透露，政府工作報告中提出的1000億專項獎補資金將分今明兩年發放，根據工作進展情況，這個數字是可以調整的，會根據各地方完成去產能任務的情況給予支持。3月6日的記者會上，國家發改委主任徐紹史表示，鋼鐵、煤炭這些領域的化解過剩產能，現在采用的方式是退養一批、辭退一批、分流一批、協議保留一批，中央也已經拿出一大筆資金作為獎補資金，重點幫助國有企業安置這些困難職工。人力資源和社會保障部副部長信長星兩會期間也表示，做好化解過剩產能中職工安置工作的文件即將出臺。徐紹史在記者會上說，“請大家相信，化解過剩產能絕對不會出現第二次下崗潮。”

為響應國家節能減排、降低產能過剩,山東棗莊兩座90米高塔爆破拆除。

精準操作去產能

綜合各方人士的分析，去產能的路線圖是先頂層設計、后地方層層落實；先鋼鐵煤炭行業試點，后覆蓋其他產能過剩行業。去產能，是一個分期、分步驟地去做的過程。

在國務院出臺《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》之后，一些地方已出臺去產能行動計劃。廣東省政府趕在全國兩會召開之前印發了《廣東省供給側結構性改革總體方案（2016-2018）》及《廣東省供給側結構性改革去產能行動計劃（2016-2018）》等五個行動計劃。其中，在去產能方面，廣東省提出，把去產能作為產業結構調整的重點，把處置“僵尸企業”作為化解產能過剩的牛鼻子，把推動產業梯度轉移作為去產能優化全省產業布局的重中之重，積極穩妥處置“僵尸企業”，重點突出處置國有“僵尸企業”，大力淘汰落后產能和化解過剩產能等。

目前重慶、貴州、甘肅、四川、寧夏等多個省區市公布了去產能的具體規劃。以出席李克強在山西召開的去產能專題會的山西、河北、內蒙古、山東4省為例：“十三五”期間內蒙古將繼續壓縮煤炭產能1億噸，有280處60萬噸/年的煤礦將關閉。河北省政府已部署“6643工程”，即到2017年，要減產6000萬噸鋼鐵、6000萬噸水泥、4000萬噸燃煤和3600萬重量箱玻璃。河北省省長張慶偉在兩會期間表示，河北是唯一與國家簽訂壓產能責任狀的省份。山東省提出，下決心推動鋼鐵、煤炭、水泥、有色、船舶、玻璃、輪胎、地煉等行業去產能，實施化工產業搬遷改造和結構調整攻堅戰。而山西省經過三次大的煤炭資源整合后，主要難點是衰老礦井和僵尸企業的退出。山西省提出多措并舉去產能，具體可歸納為“五個一批”，即按照國家政策要求依法淘汰關閉一批、推動行業重組整合一批、減量置換退出一批、依規核減一批、擱置延緩一批。

有跡象表明，決策層將出臺針對多個行業的化解過剩產能目標和實施計劃。目前已被點名過剩的產業有6個，除煤炭、鋼鐵外，其余的產業包括水泥、造船、電解鋁、玻璃。全國政協委員、前工信部部長李毅中在兩會期間指出，過剩的行業肯定不止這幾個，煉油雖沒有點到，但煉油行業肯定是過剩的。《經濟參考報》消息稱，當前工信部等有關部門正在就淘汰水泥、造船、電解鋁、玻璃等行業落后產能制定相關意見。有關分析人士估計，其他過剩產能行業的去產能政策很可能也將在今年出臺，但推進步伐將會循序漸進。

值得注意的是，國務院已出臺的煤炭和鋼鐵兩個行業的“意見”中，首次明確劃定了關停退出的范圍，設置了環保、能耗、質量、安全、技術、資源規模、經營情況、稅費繳納情況等多個紅線，凡是有一項不達標的相關產能必須退出，反之，在范圍內的就不能強行淘汰。改變了以前去產能絕大多數是按設備大小、產能大小、企業大小來關閉的不合理之處，讓所有落后產能淘汰依據法律來進行。這一點在一些省份已出臺的方案和行動計劃中也得以體現。

李毅中在政協經濟組小組討論時指出，經過多年市場考驗，現在社會對于去產能基本上形成共識，但能否真正落實，還要統一思想認識；化解產能過剩，目前政策已比較到位，但還是要落實責任。

分析人士認為，去產能過程中，壓力最大的要數地方政府。以鋼鐵和煤炭為例，所有化解過剩產能的指標都將分解到各省級政府，各省級政府不僅要配套相關的財政資金和扶持政策，還要負責去產能工作的落實。一方面，在經濟下行壓力較大的情況下，各地方政府財政資金較為緊張，很難拿出真金白銀；另一方面，企業的出清還意味著未來地方政府的稅收收入減少。一定意義上，地方政府的實際行動將決定去產能工作的成敗。

去產能帶給地方政府的壓力，從山西就可見一斑。山西省省長李小鵬在兩會期間的開放團組活動中表示，山西省的煤炭企業與其他省的煤炭企業相比，“有更多的歷史遺留問題，企業的負擔非常沉重，整個行業面臨的問題比較嚴重。”他表示，全省整個煤炭行業2015年虧損金額達94.25億元，同比增虧減利108.2億元。在民生方面，部分煤炭企業出現工資發放延期、欠發和欠繳社保的現象。“仍以山西省一個煤炭大集團為例，這個集團2015年延期發放工資3億多元，涉及兩萬多名職工，延期繳納社保7億多元，這對民生產生了負面影響。”有關分析認為，這一輪化解產能過剩的過程中，如何不打破“剛性兌付”并非易事，去產能過程中產生的一些失業人員再就業和生活保障等，都需要財政托底。

落實首要的是自上而下的推動。2月下旬，國家發改委就貫徹落實《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》相關工作赴寧夏、內蒙古進行調研。調研組分別與兩區發改（能源）、經信、煤炭、煤監、財政、人社、國土、環保、金融等部門召開座談會，了解文件落實進展情況；對地方在落實國發7號文件和擬訂化解煤炭過剩產能初步方案中相關政策做了詳細解讀，并就推進工作提出了明確要求。可以看出，落實的步伐在加快、推進的力度在加大。

落實，還需要更加精細和精準的操作。兩會上，普遍的一個呼聲是，要規范僵尸企業認定標準，精準識別僵尸企業，然后再采取針對性舉措。中國銀監會主席尚福林在兩會期間的記者會上表示，對于產能過剩的一些企業和“僵尸企業”，準備實行實名制管理，推動商業銀行債務規模比較大并且有多家債權銀行的客戶成立債權委員會，由債權人按照“一企一策”的原則來集體確定對這些企業是增加貸款、穩定貸款還是減少貸款。

中央經濟工作會議提出去產能任務之后，一篇金融行業分析師執筆的《“知往鑒今”，改革那些事——98年國企改革分析》受到廣泛關注。報告對當年的去產能財政金融政策進行分析，著重剖析了當年的債轉股成功案例。今年兩會上，全國政協委員、東方資產管理公司原總裁梅興保在表示，去產能要吸取過去十多年國企改革、國有銀行改革的經驗，充分發揮金融機構的作用，可以通過“債轉股”，即把政策性因素造成的一部分不良債權轉化為股權，之后再引進戰略投資者把企業搞活。

而積極的財政政策、相對寬松的貨幣政策，也正成為去產能的配套政策措施，多數分析人士判定，后續更具操作性的方案有望加速出臺。

產能過剩問題不是短期形成的，化解過剩也不是一年兩年能夠完成的，去產能，也將一場需要保持定力才能打贏的攻堅戰。“闖過困難的關口，躍上希望的高原”，去產能過后，中國的競爭力將再上一個大臺階。

產能過剩已成為制約經濟持續發展的一道障礙