威權體制下的環境抗爭與政府回應

王江偉

〔摘要〕

分析臺灣20世紀80年代至2000年第一次政黨輪替前這一威權體制時期下的環境抗爭與政府回應的階段性變化表明：1980年至1987年的環境抗爭主要以自力救濟為主，使用圍堵和身體暴力等較為傳統的抗爭手法，這一時期政府對環境抗爭的回應采取了較為克制和容忍的態度，因而環境抗爭也較能取得成功；解嚴后，環境抗爭進入一個爆發期，集會游行成為這一時期主要的抗爭形式，政府也一改過去對環境抗爭的容忍態度而轉向強力壓制。但壓制的效果卻是使環境抗爭進一步反彈上升；在1992年以后，政府更依賴于法律來處理環境糾紛和因應環境問題，逐漸形成地方化和例行化的抗議處理風格，環境抗爭亦走向溫和化和常態化，發生暴力的可能性也大為降低。臺灣經驗對于大陸的啟示在于：一方面在面對環境抗爭時應當盡快建立制度化和法制化的因應方式；另一方面應認識到包括環境抗爭在內的社會力本身也可以成為制度和法治發展的動力。

〔關鍵詞〕

環境抗爭；威權體制；社會秩序；政府回應

〔中圖分類號〕D630.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）04-0109-10

一、引言和研究的問題

隨著我國大陸經濟的飛速發展，環境污染越來越成為一個突出的社會問題。而對于長期以經濟建設為中心，并將仍然以“經濟績效”作為執政合法性要素的我國政府而言，如何克服因環境問題所引發的社會抗議和群體性事件以維持社會秩序和穩定將是目前的一大挑戰。臺灣也曾經有過一段因經濟發展帶來環境破壞而引發民間持續的環境抗議風潮，臺灣的經驗對于大陸如何因應環境抗爭或許有值得參考啟發的地方。相比于臺灣學者對于環境抗爭何以發生、發展和持續的探討，本文更側重于關注發生環境抗爭后的政府回應。本文也不試圖做一個解釋性的研究，而更多地從描述性的角度來分析環境抗爭和政府回應之間的互動。其目的是希望透過對臺灣經驗的描述性探討，得出一些可能對目前大陸因應環境抗爭具有啟發性的結論。

在時間跨度上，本文聚焦于1980至2000年威權體制下的臺灣環境抗爭，原因在于，這一階段的臺灣與中國大陸的境況較為契合。同時，臺灣在2000年第一次政黨輪替之后，逐漸步入民主鞏固階段，亦不同于傳統的威權體制。盡管沒有這一時間跨度內完整的環境抗爭統計資料，但是蕭新煌〔1〕和何明修〔2〕兩位教授的研究工作已經為后續研究提供了一個非常好的基礎。他們主要基于新聞報紙上對于環境抗爭的報導，分別對1980-1996年和1980-2002年的環境抗爭事件進行了統計，雖非“整全”的資料，但從兩位的研究統計中仍然可以看出臺灣環境抗爭數量分布的歷時性階段變化特點。如圖1所示：從1980年至1987年解嚴以前，臺灣的環境抗爭數量較少，1987年解嚴至1991年環境抗爭數量急劇上升，至1991年是一個高峰，此后自1992年開始逐漸趨于平穩，進入一個常態化的階段。

圖1 臺灣環境抗爭數量的分布（1980-2000）

對于臺灣威權體制時期的環境抗爭，臺灣學者已有一些研究。李丁讃和林文源根據環境抗爭所使用的抗爭手法，將此一時期內的環境抗爭劃分為三個階段，分別是肢體抗爭的階段（1980-1986）、游行示威的階段（1986-1993）和專業游說的階段（1993-2000），并從社會運動組織技術運作的角度解釋這一抗爭形式的轉變。〔3〕另外，何明修教授則從環境抗爭所面對的不同政治機會結構，也將臺灣的環境運動劃分為三個階段：1980至1986年為環境運動的開端；1987至1992年為環境運動的激進化階段；1993至1999年為環境運動的制度化階段。〔4〕在時間點的劃分上，本文基本上參考和接受了上述的分段，但本文關注于政府回應的視角而與上述研究有所不同。在已有的研究基礎上，我們對比圖1與圖2會發現：圖1顯示了臺灣在1987年解嚴以后，社會力噴薄而出，各類抗議事件頻發，環境抗爭也于該年逐年攀升。然而，圖2則表明暴力或者說沖突性的抗爭并沒有長期持續，在環境抗爭數量達到最高峰的那年（1991年），集會游行中的傷亡人數反倒是下降到了一個比較低的點。因而本文的研究問題是，當面對民眾日漸覺醒和提升的環境意識以及環境抗爭不斷涌現的臺灣社會，政府采取了哪些回應措施，他們是如何應對的？

圖2 歷年集會游行傷亡人數（轉引自李丁贊和林文源：2003）

在探討集體抗爭之政府回應的文獻中，Piven 和 Cloward 曾揭示出民主國家政府回應集體行動的四種模式，分別是容忍、鎮壓、讓步以及讓步和鎮壓的結合。〔5〕Tilly的研究則指出政府有三種回應來自社會挑戰的方式，即鎮壓、協助和容忍。〔6〕此后不少研究者也是在這些研究的基礎上來探討政府對于集體抗爭的回應，比如童燕齊和雷少華認為中國政府回應大規模群體性事件會采用容忍、調解、懲戒官員和使用武力四種方式。〔7〕而蔡永順則將中國政府回應集體抗爭的行為分為讓步、帶有懲罰的讓步、容忍和鎮壓四類。〔8〕這些研究無疑為我們對抗爭政治之政府回應的探討提供了洞見，但針對某一具體的抗爭類別而言，比如本文所要探討的環境抗爭，政府的回應除了包括針對抗爭行動本身的回應外，還應包括對于抗爭訴求所指向的社會問題（即環境問題）的回應。因而本文所指稱的環境抗爭的政府回應，大體而言包括政府對于抗爭行動的回應和對于環境問題的回應兩個方面，并以臺灣經驗為分析對象。

二、環境抗爭顯現與政府容忍（1980-1986）

臺灣的環境問題成為公開討論的社會問題是從上世紀70年代開始的，從這時起，學界開始公開討論環境問題，立法委員也開始將環境問題作為公開質詢的內容，而民眾也開始通過媒介反映環境問題。〔9〕可以說，臺灣民眾對于環境問題的覺醒和環境意識的萌生，也是從這個時候開始的。不過，直到1981年以后，社會上的環保意識才轉變成為抗爭行動。在1982年至1984年間，臺灣發生了一連串的“垃圾大戰”風波，因為垃圾傾倒、垃圾處理廠設置等問題而發生陳情、阻攔或圍堵等風波的鄉鎮市至少有16個。〔10〕由于此時仍然處于戒嚴時期，民眾的抗爭比較多的會選擇體制內的管道表達訴求和尋求救濟，符合法律規定的陳情、請愿自然成為優先選擇的抗議表達方式。然而，當這些體制內管道無法達到民眾的預期效果時，沖突性程度更高的集體抗爭行動便會爆發出來。“臺中縣反三晃農藥廠運動”和“新竹市水源里反李長榮化工廠運動”便是這時期的典型環境抗爭事件。〔11〕

反三晃農藥廠抗爭源于該廠排放出的廢氣污染使周邊生活的居民深受其害。自1982年起，當地村民開始向“縣政府”陳情要求工廠停工并遷廠。后又相繼逐層給“縣議會”“省政府”“省議會”“立法委員”等，提出陳情、檢舉、請愿。這些陳情、請愿估計有269次之多，但效果不佳，村民隨后發起自力救濟。1984年村民自發成立了公害防衛會，后來更名為臺中縣公害防治協會，并推薦抗議領袖為協會理事長，該協會也是臺灣第一個政府核準成立的民間環保團體。在1985年，村民三次集體至三晃藥廠抗議，并砸毀該公司辦公設備。最后一次抗議后的次日（1985年6月5日），三晃廠負責人簽下了保證于1986年7月31日遷廠的切結書。反李長榮化工廠抗爭與反三晃農藥廠抗爭類似，也是當地居民經過長期受該廠排出的廢氣廢物污染，經多次陳情無法有效解決后，采取直接的集體抗爭行動，并在抗爭中成立新竹市公害防治協會。在1986年至1988年，水源里村民發起了三次圍廠行動，最后一次行動歷時425天，最終迫使李長榮工廠停工。

從這兩起抗爭事例中，我們可以看出，這個時期的環境抗爭為地方居民遭受污染后的自力救濟性質，使用諸如陳情、圍堵等較為傳統的抗爭手法，地方領袖充當抗議的組織者，組織化程度較高，“地方化特點和草根性格”頗為明顯。但越到接近解嚴時期，也出現了比較現代的抗爭形式，1986年爆發的反杜邦設廠抗議就是典型的例子。

1985年杜邦公司擬在鹿港彰濱工業區設置二氧化鈦廠，遭到鹿港人的普遍反對。在1986初發起了萬人陳情簽名的抗議活動，抗議活動在該年6月24日達到高潮。當日一千多位居民聚集當地的文武廟旁空地，其中半數穿著印有“我愛鹿港，不要杜邦”的標語運動衫。盡管有警察和情治單位人員到場阻止，但群眾仍然高舉“反公害、反杜邦”的標語板、布條等，示威游行了大約1公里，游行參與者亦高喊“我愛鹿港，不要杜邦”的口號。這次游行產生了很大影響，吸引了社會各界的支持。8月26日“行政院長”俞國華就杜邦設廠引發的爭議指示要加強溝通，兼顧環境保護與經濟發展。10月25日，彰化公害防治協會發起“簽血書反杜邦”活動。12月13日，鹿港居民三百余人手持“怨”字，到“總統府”請愿，總值日官接受萬人簽名陳情書。1987年3月12日，杜邦公司取消在鹿港的設廠計劃。

比較“反杜邦案”與“反三晃案”和“反李長榮案”，盡管這三起環境抗爭案例均取得了成功，但“反杜邦案”更具有突破性意義。它改變了過去局限于當地抗爭的模式，將抗議的層次提升，也成功地吸引了社會力量的支持。尤其是在抗爭手法有了很大的突破，使用了游行示威抗爭的新形式。考慮到臺灣當時仍然是處于戒嚴法制狀態下，對于考察政府回應而言，“反杜邦案”也是一個更具有觀測意義的典型案例。

在戒嚴法制狀態下，一系列限制公民自由的法律一方面限制了民眾的抗議表達，另一方面也構成為政府處置民眾抗議的法律依據。其中最為主要的是1949年5月19日發布的所謂的《戒嚴令》，其規定“嚴禁聚眾集會、罷工、罷課及游行請愿等行動”，且“意圖擾亂治安，聚眾暴動者”，可依法處死刑。后為配合“戒嚴令”的執行又頒布了“戒嚴期間防止非法集會結社游行請愿罷課罷工罷市罷業等規定實施辦法”。1954年雖訂立所謂的《請愿法》，開啟了請愿這一表達渠道，但請愿必須推選代表，代表不得超過10人（第6條），同時規定請愿不得聚眾脅迫、妨害秩序、妨害公務（第11條）。考慮到這些法律的存在，上述三個案例中所呈現出的抗爭行為，比如結社、圍堵和抗爭中的打砸等，尤其是“反杜邦案”中的游行示威以及赴“總統府”集體請愿，均已越出法律之外。而這三例環境抗爭卻無一例外地取得了成功，這一方面反映出80年代以來社會力對既有體制持續的沖擊導致了政治管制的松動，另一方面也確實反映出政府在面對民眾的環境抗爭時，采取了較為克制和容忍的態度。

在面對民眾的環境抗爭和日益顯現的環境污染問題時，政府也采取了一些較為正面回應的因應措施。在反杜邦設廠抗爭中，“行政院長”俞國華就曾指示要“兼顧環境保護和經濟發展”。并且為回應反杜邦運動，“行政院”成立了環境保護小組。1987年7月，公布了《“行政院環境保護署”組織條例》，依該條例，臺灣最高環境主管機構從原先的“行政院衛生署環保局”升格為“行政院環保署”，各級政府相應成立環保局。1987年10月公布《現階段環境保護政策綱領》，宣示“環境保護與經濟發展應兼籌并顧。在經濟發展過程中，如對自然環境有重大不良影響者，應對環境保護優予考慮”，并將健全法律規范體系列為首要工作。一系列的舉措顯示出政府開始正視日益凸顯的環境問題。不過，在臺灣解嚴之后面對大量社會抗議的沖擊，政府的回應方式卻也即刻發生了轉向。

三、政府回應轉向壓制（1987-1992）

1987年7月15日，臺灣解除長達38年的戒嚴令，長期壓抑的民間社會力量噴薄而出，臺灣開始進入自由化時期。對于社會運動而言，解嚴最為重要的解除了套在民眾頭上的各種限制公民表達自由的法律，公民獲得了言論、結社和集會游行自由。不過，在解除戒嚴的同時，政府為防止社會上可能出現的失序狀態，也做出了一些因應之策。其最主要的表現就是在解嚴半年后的1988年1月即通過了“動員戡亂時期集會游行法”。據統計，從解嚴到該法通過之間的半年內，有1656批次群眾運動，出動了24萬余人次的警力。〔12〕大量的街頭抗爭，是促成該法律出臺的主要因素。這部法律雖然賦予公民合法的集會、游行和示威的權利，但對權利的行使加諸了相當的限制。這部法律總共35個條文，其中保障集會游行的僅有5條。這些限制性的規定主要包括：集會游行采許可制（第9條）；設定集會游行禁制區（第6條）；賦予主管機關“為維護社會秩序、公共利益或集會、游行安全”，可撤銷或變更許可的裁量權（第15條）；賦予主管機關對集會游行的解散權（第25條）以及罰則（第27-34條）。從這些限制性規定來看，這部法律更偏向于秩序維護而非權利保障。除了集會游行法外，為因應解嚴后的形勢，又于1989年1月20日通過了“動員戡亂時期人民團體法”，規定人民有組織結社的權利，但主要也是為規范該權利行使而訂定，限制性的色彩較濃。

具體到環境抗爭，解嚴后政府對于環境抗爭的回應逐漸出現了與前一階段不同的處理方式，并逐漸轉向壓制。分析這一時期發生的重要環境抗爭案例，能夠較為明顯地觀察到政府回應方式的轉變。本文以解嚴后發生的“高雄市后勁反五輕運動”和“高雄縣林園事件”來做說明。

1987年6月中油公司宣布在后勁設置五輕（即建設臺灣第五座輕油裂解廠）遭到當地居民抵制。解嚴后的1987年7月24日，后勁居民在中油公司西門豎起標語和大帳篷，開始圍堵西門。其后村民成立了“反五輕自力救濟委員會”，1987年10月20日，村民400余人至“立法院”抗議時引發警民沖突，多人受傷，警察逮捕了兩位村民，村民進而圍堵立法院，但當夜遭到警方驅散。七天后，綠色和平組織、環保聯盟、新竹市、臺中縣、彰化縣公害防治協會五大環保團體一致聲討10月20日警察的不當處置行為。12月31日，三千名鎮暴部隊欲強行拆除西門的圍堵物，后被居民以“宋江陣”逼退。1988年10月3日，50多位后勁村民頭綁布條，身穿“絕食”“等死”喪衣至“經濟部”靜坐絕食抗議，后遭鎮暴警察以“違反集會游行法”及“妨礙觀瞻”為由強制驅散。1990年3月，反五輕運動的三名抗議者被高雄地方檢察院以“公然聚眾對于公務員依法執行職務時施脅迫”為由，判處有期徒刑一年，緩刑三年。1990年5月后勁舉辦反五輕公民投票，堅決反五輕者占61%。9月14日，“行政院長”郝伯村承諾25年后遷廠，并給后勁居民15億新臺幣回饋金。9月22日，五輕廠動工。

從上述案例可以看出，盡管最終后勁居民獲得了高額的回饋金，但抗爭的訴求（反對設置五輕廠）并沒有得以實現。該案例亦凸顯出高雄反五輕案在民眾抗爭與政府回應兩個方面均與解嚴前的環境抗爭不同。在民眾抗爭方面，反五輕案的抗爭手法更為豐富多元，既有傳統的圍堵，也有現代形式的游行示威，并且開創了“公民投票”這種新的抗爭方式。而在政府回應方面，警察處置對于暴力不再容忍，以法律的名義使用了逮捕、驅散等執法手段。并且司法手段也在這起環境抗爭中被運用。由此可見，在回應高雄反五輕抗爭中已顯現出政府對于環境抗爭較為容忍的態度已經發生改變。如果說這種改變是在面對民眾環境抗爭而被迫做出的話，那么在經歷了“高雄縣林園事件”后，則更顯示出政府對于環境抗爭采取了更為主動的壓制策略。

1978年，政府征收了高雄縣林園鄉汕尾村居民的土地，設置了一個林園石化工業區。至1988年，該工業區內已有18家大型石化工業，主要生產石化原料。1988年9月20日起因連降三天大雨導致工業區內污水處理廠廢水外流，造成下游村民養殖的魚蝦大量死亡，漁民損失慘重。23日民眾要求賠償10億元，并防止污染擴散。在多次協調未果的情況下，憤怒的村民沖入工廠搗毀機器，造成工業區18家工廠停工，并影響下游石化業生產。10月14日大批警力進駐工業區。15日達成共計賠償村民12.7億臺幣的協議后，村民同意工廠復工。

“林園事件”之所以重要和引起關注，在于它創下了臺灣第一高額公害賠償的記錄。這個抗爭事件的成功，也引發了此后多起公害索賠事件。為因應這種局面，臺灣“環保署”于1989年2月提出了公害糾紛處理十項不可接受條件。〔13〕前四項是有關賠償的，包括“未經調查或鑒定對未確定之污染要求補充或賠償”“未經調查或鑒定以證明個人因污染而受害者要求補充或賠償”“要求對運用暴力脅迫反制公害之行為人，給予金錢或其他物質”和“民眾或污染者要求以支付代價作為放棄環境使用或容忍污染之補償”均為不可接受之條件。此后，1990年10月，“行政院長”郝伯村又針對公害事件處理做出指示，提出六大處理原則，其第二條為：“在未鑒定污染責任前，無論公民營事業者，一律不得接受要挾賠償”。〔14〕“十項不可接受條件”和“六大原則”明顯帶有行政強制意味，顯現出政府對于環境抗爭的壓制態度。

從“后勁反五輕運動”和“林園事件”兩個案例中，可以看到解嚴后政府在面對環境抗爭時，綜合運用了警察強制措施、行政命令和司法訴訟等多種應對策略，這種轉向或許與解嚴后整個社會大量涌現出社會抗爭，社會秩序似乎要失去控制有關。臺灣解嚴后所發生的對政府沖擊最大的抗爭事件是發生于1988年5月20日的農民抗議，這起事件最后演變成延續一天一夜的街頭流血事件。〔15〕面對這種社會境況，政府對民眾抗爭轉向強硬似乎是自然的反應。但是，當整個社會力正以加速度涌出的時候，政府的壓制卻不但沒有取得預期的效果，更有可能適得其反。從上文的圖1可以看出，環境抗爭并沒有因為解嚴后初期政府對抗爭的壓制而下降，反而是在1991年竄至最高點。并且也是在這一年發生了備受社會矚目的“北桃四鄉公害求償案”〔16〕。桃園沿海四鄉組成“林口電廠公害求償委員會”，發動鄉民圍堵電廠，索要高額賠償。該事件亦引發多地要求損害賠償的骨牌效應。這也正說明，政府的壓制方式并不奏效，而要有效因應越來越多的環境抗爭事件則必須另尋他途。

四、政府回應的法制化（1992-2000）

如圖1所示，臺灣的環境抗爭在1992年開始下降，此后逐漸趨于平穩，沒有太大波動，這或許與自1992年以后，政府對環境問題的回應逐漸步入法制化有很大關系。首先是分別于1992年2月1日公布的“公害糾紛處理法”以及1994年12月30日通過的“環境影響評估法”對環境問題的制度化解決發揮了關鍵性的作用。

早在1975年政府著手草擬了“臺灣地區公害糾紛處理辦法”，但因牽涉多方因素，未通過實行。1981年和1982年間，當時的“行政院衛生署”成立公害相關法律立法項目小組，曾兩度擬定“公害糾紛處理法”草案，也因涉及諸多考慮，未能完成。〔17〕這顯示出，政府此時仍然更多著眼于經濟發展的考慮，但是在“北桃四鄉公害求償事件”發生后，政府則加速在1992年制定了“公害糾紛處理法”。〔18〕該法第一條言明“為公正、迅速、有效處理公害糾紛”而制定本法，亦可顯現政府解決環境公害糾紛的迫切心理。從公害糾紛處理方式看，該法主要以調處和裁決為主（見第3條），相應設置調處委員會和裁決委員會，并吸納環境保護、法律、醫學及社會公正人士加入委員會以調處和裁決糾紛（見第5條和第10條）。那么該法執行的實際效果如何呢？據“行政院環保署”的說法，該法制定之前，“糾紛的醞釀與演變充滿非制度性的脫序現象，自公害糾紛處理法公布實施后，已逐漸導入法定正軌，重大公害糾紛事件呈逐年遞減趨勢。〔19〕如圖2所示“環保署”所列管的年度重大公害糾紛案件數據表明，該法的出臺確實發揮了調紛止息的效果。且該圖所顯示的1990年以后的趨勢與本文圖1所顯示的趨勢也是大體吻合的。

圖3 列管重大公害糾紛案件歷年分布

數據來源：“行政院環保署”（2003：410）

如果說“公害糾紛處理法”是針對公害發生后的事后救濟措施，那么環境影響評估制度的建立則是用來事先預防并減輕開發案或政策對環境造成污染和破壞的方法。臺灣的環境影響評估最早可追溯到1985年，該年“行政院”提出了“加強推動環境影響評估方案”，此后的1991年又提出“加強推動環境影響評估后續方案”，而環境影響評估制度化和法制化則是要等到三年后的1994年底才告完成。1994年12月30日通過的“環境影響評估法”其立法宗旨為“預防及減輕開發行為對環境造成的不良影響，籍以達成環境保護之目的”（第1條）。并且該法規定環境影響評估委員會中的專家學者不得少于委員會總人數的三分之二（第3條）。與“公害糾紛處理法”一樣，在委員會中吸納專家學者參與無疑是很大的進步，它表明參與環境決策的體制內渠道已經開啟。稍顯不足的是，普通公眾，尤其是受環境污染的居民以及環保團體尚未進入此種參與渠道。這也是環評法出臺后一直受到批評的原因。〔20〕但總體而言這部法律發揮了它應有的功效，有學者統計，自環評法通過以來，至2009年8月止，共有環評案件1320件，其中一階段的說明書750件、二階段的評估報告書119件、差異分析報告192件、變更內容分析206件、其他53件。〔21〕“環境影響評估法”的制訂，使環境評估成為可能影響環境生態之開發案執行前的必經程序。至2002年臺灣“環境基本法”通過后，臺灣的環境保護和環境糾紛處理的基礎性法律架構得以奠定。

除了環境保護方面的立法因應之外，在具體應對環境抗爭方面，自1992年之后也出現了新的發展趨勢。也許是意識到，對抗議者采取強硬措施很容易招致反彈導致沖突升級，政府在這一階段改變了回應民眾抗爭的策略。盡管1992年修改“集會游行法”雖然沒有對法律做實質性改動，也仍然是采取許可制。但是管制性的意味大為減弱。據統計，一方面在90年代申請集會游行而未獲許可的每年不超過10件，即絕大多數集會游行申請會獲得許可；另一方面在1991至1996年六年間，每年未經申請而的舉行的集會游行數量高達1000件以上，但警方對此并沒有采取積極的壓制行動。〔22〕在這個時期，警察的角色更多的是街頭執法者。而司法也很少被用來對付抗議者，以反核運動為例，僅在1994年的反核游行中，有三位抗議領導者因違背集會游行法而被判拘役和罰金，而在此之后不再出現反核人士因為舉行游行而被起訴與判刑。〔23〕

何明修教授將這一時期政府對抗爭事件的回應方式稱之為“例行化和地方化的抗議處理”。〔24〕所謂例行化，就是指政府不再將社會抗議視為敏感事件，不再視之為是對體制的對抗，而將其視為是一種常態的社會現象，以常態的例行化方式處理而非以非常態的危機應對方式處理。所謂地方化是指，抗議處理的主導權從“中央”下放到地方，“中央政府”盡可能地避免直接介入到環境抗爭中，而讓地方先承擔第一線處理工作。其好處在于由此可以避免抗爭者籍由將抗爭沖突升級以吸引更高層政府關注的方式來尋求問題的解決，因而民眾的抗爭也逐漸傾向于避免采取高度對抗的抗爭手法。抗議處理的例行化和地方化使得此一時期的環境抗爭更為溫和化和常規化，逐漸具有了西方“社會運動社會”〔25〕的特點，雖然社會抗爭仍然較為頻繁，但抗爭的沖突性和暴力性大為降低。

五、結論

臺灣在20世紀80年代的環境抗爭主要以地方性的抗爭為主，使用諸如圍堵、封鎖、身體暴力等較為傳統的抗爭手法，多為民眾因受到環境污染而發起的自力救濟行動。盡管環境抗爭的手段為當時的法律所禁止，抗爭中也出現打砸等暴力行為，但政府在回應這一時期的環境抗爭時，采取了較為克制和容忍的態度，也使得這一時期的環境抗爭大多能夠實現抗爭訴求并取得成功。解嚴以后，環境抗爭進入一個風起云涌的階段，集會游行成為這一時期主要的抗爭手法，政府也一改過去對環境抗爭的容忍態度而轉向強力壓制。不僅通過“動員戡亂時期集會游行法”和“動員戡亂時期人民團體法”來限制公民的集會和結社權利的行使，也使用直接的強制措施，諸如命令解散、強制驅散、逮捕以及司法訴訟等方式應付環境抗爭。不過政府的強硬壓制并沒有起到所預期的效果，環境抗爭反而進一步反彈上升。強力壓制無濟于事，在1992年以后，政府逐漸更為依賴于法律來處理環境糾紛和因應環境問題，“公害糾紛處理法”和“環境影響評估法”的相繼出臺奠定了回應環境問題的基本法律架構。而在面對環境抗爭時，政府對于集會游行的許可管制也進一步放松，警察的角色更多地表現為街頭執法和維護秩序。民眾抗爭被視為一種常態社會現象，政府逐漸形成地方化和例行化的抗議處理風格，這樣的回應方式也促使民眾抗爭的方式轉向溫和化，發生暴力的可能性大為降低。

臺灣環境抗爭與政府回應的經驗，可以呼應一些已有的理論研究。首先是抗爭政治中的“政治機會結構”理論，有關社會抗爭與政府回應之間的關系是該理論關注的核心問題。學者普遍認為，民眾的抗爭行為始終是處于既有的政府體制和法律架構之中并受其制約，而民眾的抗爭手法和行動策略的創新和改變也會促使政府調整相應的應對方式，并反過來又影響到民眾的抗爭行動。因而抗爭行動和政府回應是共生發展的關系〔26〕，或者說政府回應是理解抗爭行動的一個重要變量。從臺灣環境抗爭與政府回應的歷史脈絡來看，基本上可以驗證“政治機會結構”理論的這些觀點。而這對于中國大陸的啟示在于，面對社會上大量出現的環境抗爭事件，強力壓制并不是理想的選擇，反而會使得沖突升級，抗爭的暴力性愈加難以化解。政府回應當走向制度化和法制化的軌道，將環境抗爭視為社會常態，允許公民正當表達權利，政府的職責在于維護社會秩序而非壓制權利主張，在政府與民眾的良性互動中必能使抗議的沖突性和暴力性得到化解。

然而，更有趣的問題在于，在一個威權體制下，如何能夠讓政府甘愿用制度和法制來約束自己并給予民眾表達的權利？這又涉及到另一個理論脈絡，即社會運動和法律發展之間的關系。在過去的社會運動研究中，研究者較為關注的是社會運動中法律動員的角色與作用〔27〕，而較為忽視社會運動對于法律發展的推動作用的研究。在解釋法律發展的研究中，Moustafa教授在探討埃及這一威權國家緣何會愿意建立憲法法院并推行違憲審查時，其指出是因為需要吸引外商投資發展經濟，為營造良好的投資環境而以司法審查來約束行政權力。〔28〕不過，經濟發展推動法治進步的解釋思路也被Clark教授所質疑，作者舉中國大陸和其它發展中國家的例子證明，這些經濟高速發展的地區，卻仍然沒有建成一個有效的法律體系。〔29〕由此可見，法治發展的動力需要另外尋找。從本文對臺灣環境抗爭與政府回應的經驗分析可以看出，威權體制下的政府逐漸走向以法制化的方式回應環境抗爭，實際上更多的是源自于環境抗爭這一社會力不斷施壓的結果。從更廣的層面來比較，臺灣和大陸先后在上世紀六七十年代和七八十年代將重心轉向經濟發展并取得很好的成績，但是前者建成了一個法治社會，后者仍然在朝向法治的途中艱難前行。其主要的差別或許在于臺灣自八十年代起有一股社會力的發展和成長。因而臺灣經驗對中國大陸的另一個啟示便是，法治發展的動力，包括環境法治的建立以因應環境抗爭事件，仍然需要仰賴于社會力的成長壯大。

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【責任編輯：朱鳳霞】