完善長江港口岸線管理體制的建議

殷翔宇++寧濤

【摘 要】 為提高長江港口岸線資源使用效率，通過分析長江港口岸線管理體制的現狀，指出目前在長江港口岸線管理方面存在的主要問題有：港口岸線準入環(huán)節(jié)不夠科學、精細；事中監(jiān)管力度和監(jiān)管力量不足；缺乏科學、合理、可行的港口岸線退出機制。針對問題提出相關建議：精細化港口岸線準入審批環(huán)節(jié)；加強港口岸線使用事中監(jiān)管；探索建立港口岸線退出機制；嚴格執(zhí)行港口規(guī)劃和規(guī)劃調整；做好港口岸線管理的人才保障。

【關鍵詞】 長江港口；港口岸線；轉型升級

當前我國經濟社會發(fā)展進入轉型期，長江港口貨物吞吐量也由高速增長期進入平穩(wěn)增長期。作為長江經濟帶發(fā)展重要支撐的港口岸線資源，近年來時被亂占亂用、占而不用、多占少用，黨和國家領導以及國務院交通運輸主管部門對此高度關注。為了貫徹落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，服務長江經濟帶戰(zhàn)略的實施，保護寶貴的長江港口岸線資源，提高港口岸線資源使用效率，促進長江港口轉型升級、持續(xù)健康發(fā)展，深入分析長江港口岸線管理中存在的問題，對我國現行的長江港口岸線管理體制進行思考并提出具有針對性的解決思路，具有十分重要的意義。

1 長江港口岸線管理體制現狀

港口岸線是維持港口設施正常運營所需的相關水域和陸域組成的空間概念。港口岸線資源十分寶貴且具有稀缺性、不可再生性，是促進地區(qū)水運事業(yè)發(fā)展、拉動區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略性依托。為了合理、有序地開發(fā)利用港口岸線資源，國家曾先后出臺《中華人民共和國港口法》（簡稱《港口法》） 和《港口岸線使用審批管理辦法》，對港口岸線的申請、審批、使用等各個環(huán)節(jié)作出規(guī)定。各省地市在中央法律、法規(guī)框架下也相繼出臺了本級港口岸線管理規(guī)定。截至目前，我國港口岸線管理體制基本形成了中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地市三級架構。同時，為了合理保護長江岸線資源，在國家層面還先后出臺了國務院《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的指導意見》、交通運輸部《關于推進長江航運科學發(fā)展的若干意見》等政策文件，對提高長江港口岸線資源使用效率和促進長江港口健康發(fā)展起到了十分重要的支撐和保障作用。

2 長江港口岸線管理中存在的問題

2.1 港口岸線準入審批環(huán)節(jié)不夠科學、精細

《港口岸線使用審批管理辦法》第6條規(guī)定：“需要使用港口岸線的建設項目，應當在報送項目申請報告或者可行性研究報告前，向港口所在地港口行政管理部門提出港口岸線使用申請，申請材料主要包括建設項目工程可行性研究報告或者項目申請報告等內容。”由此可以看出，當前長江港口岸線使用審批主要基于項目工程可行性研究報告，工程可行性研究報告中涉及岸線使用審批的重要內容之一是對碼頭項目未來貨物吞吐量的預測。但是，由于對未來碼頭貨物吞吐量預測存在很大的不確定性，因此很多項目建成后岸線利用率較低，浪費了寶貴的岸線資源。雖然長江沿線部分省市嘗試對港口岸線使用合理性評估報告編制內容及文本格式進行規(guī)范，但依然未能從根本上解決港口岸線準入審批環(huán)節(jié)不夠科學、不夠精細的問題。

2.2 事中監(jiān)管力度和監(jiān)管力量不足

根據現有的《港口法》和《港口岸線使用審批管理辦法》規(guī)定，港口岸線使用審批機關審查決定批準港口岸線使用申請后，港口岸線使用申請者即獲得港口岸線使用權。雖然對獲得使用權后港口岸線是否按規(guī)定用途使用、是否按時開工都有相應的規(guī)定，但由于多數長江港口所在地港口管理部門現場實時監(jiān)管力量不足且缺乏有效的動態(tài)監(jiān)管技術和手段，導致港口管理部門對港口岸線動態(tài)使用情況缺乏全面、及時的掌握，出現部分已經批復的港口建設項目未按時開工建設或者港口岸線并未按規(guī)定用途使用的情況，甚至有很多未批先建的簡易砂石碼頭已在運營，安全隱患非常大。

2.3 缺乏科學、合理、可行的港口岸線退出機制

目前，長江中下游的港口岸線資源開發(fā)利用程度雖然很高，尤其是江蘇省沿江1 km以上可以集中連片開發(fā)的岸線資源占全省沿江剩余岸線資源不到5%，但零碎化使用現狀十分嚴重，導致剩余岸線資源難以得到有效利用。現有港口岸線管理體制缺乏科學、合理、可行的港口岸線退出機制，造成大量的寶貴岸線資源被閑置、浪費，可供集中連片開發(fā)岸線資源不足。雖然部分省市支出一定的財政資金對沿江區(qū)域與城市規(guī)劃和岸線資源條件不相適應的碼頭和其他設施進行整合、改造，但就整個長江流域而言，覆蓋面還很窄并且因投入了大量的人力、物力、財力而使得退出成本較高。

3 建 議

3.1 港口岸線準入審批環(huán)節(jié)精細化

在長江港口現有岸線準入審批制度基礎上，長江沿線各省市結合本省市港口發(fā)展和港口岸線資源開發(fā)利用實際，使港口岸線準入審批環(huán)節(jié)精細化。符合港口總體規(guī)劃的建設項目應探索采用“觸發(fā)制”方式進行準入審批，有效把控建設節(jié)奏，即通過設定合理的岸線使用強度（百米岸線吞吐量、泊位利用率等），嚴控港口岸線準入，對岸線使用強度未達到規(guī)定要求的不予審批。“觸發(fā)制”審批置于目前長江港口岸線審批的前置環(huán)節(jié)，由省港口管理部門進行審核，對不合理的岸線使用申請予以否決，同時避免市港口管理部門受地方政府的過多干預。

3.2 加強港口岸線使用事中監(jiān)管

充分發(fā)揮各市港口管理部門在岸線使用監(jiān)管中的主體作用以及各省港口管理部門在全省港口岸線使用事中監(jiān)管中的抽查作用。建議各市政府組成聯合工作組，由市級港口行政管理部門牽頭聯合各相關部門（海洋、國土、公安、水利、漁業(yè)、海事、城管、急救等部門）每年定期開展港口岸線使用檢查工作；每年由各省港口管理部門不定期開展港口岸線使用抽查工作，提高岸線使用事中監(jiān)管的效率和質量；充分發(fā)揮長江航務管理局在沿江港口岸線使用事中監(jiān)管中的抽查作用。

為了提升長江港口岸線使用事中監(jiān)管的效率和質量，建議沿江各省市港口管理部門利用交通運輸部全國首次港口深水岸線資源普查契機，通過現場作業(yè)、遙感技術等手段，全面梳理沿江各港規(guī)劃港口深水岸線的開發(fā)利用情況和未利用港口岸線資源情況等，最終建立“港口深水岸線資源普查地理信息系統(tǒng)”，實現對港口深水岸線資源的動態(tài)監(jiān)測管理。

3.3 探索建立港口岸線退出機制

針對港口岸線利用強度長期低于標準值（由各省制訂并動態(tài)調整）的碼頭企業(yè)，采用征收“岸線有償使用費”（由各省根據本省情況制訂具體標準）等經濟手段迫使碼頭企業(yè)退出岸線使用，或迫使碼頭企業(yè)通過資產重組、合作經營等方式，提高岸線利用率；針對違反港口規(guī)劃建設和未批先建的項目，一經查明立即拆除；針對“小散弱”碼頭，尤其是危險品碼頭，建議港口所在地政府撥出一定的財政資金，鼓勵上述碼頭集中搬遷后進行統(tǒng)一管理。

3.4 嚴格執(zhí)行港口規(guī)劃和規(guī)劃調整

必須切實維護港口規(guī)劃的權威性和嚴肅性，港口規(guī)劃一經批準，必須嚴格執(zhí)行；港口基礎設施必須先規(guī)劃，后建設；加強對港口規(guī)劃實施情況的監(jiān)督和檢查，對發(fā)現的違規(guī)問題依法制止和糾正。加強港口總體規(guī)劃與城市規(guī)劃等的銜接，城市規(guī)劃等相關規(guī)劃的制訂或調整涉及港口規(guī)劃范圍內土地或水域的，應當征求港口管理部門意見。

3.5 做好港口岸線管理的人才保障

沿江各省市、各級港口管理部門應進一步提高對港口岸線管理工作重要性的認識并配備一支專業(yè)、高效的管理隊伍作為保障，推進長江港口岸線管理工作的有序開展。定期組織開展港口岸線管理工作學習和培訓，使港口岸線管理工作更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，促進沿江各省市港口岸線管理水平的提升。