淺談司改背景下檢察委員會的適度司法化

張少林

內容摘要：檢委會討論決定案件，集思廣益，對于保障重大、疑難復雜案件的正確處理起到了重要作用。檢委會議案實質行使著司法職能，應當盡可能符合司法工作規律的要求。目前檢委會議案運作還存在一些有待改進的地方。借鑒境外檢察集體決策機制，可從以下方面來探索推進檢委會適度司法化：強化檢委會委員的專業性，檢委會委員可分為常設委員與專業委員。常設委員保留現狀，檢委會議事由常設委員討論決定。專業委員按專業領域分若干類別，檢委會議案由檢察長、分管副檢察長及專業委員討論決定；強化檢委會議案的親歷性，必要時可探索由專職委員代表檢委會，對犯罪嫌疑人、被害人、證人訊問或詢問；提高檢委會運作的公開透明性，必要時書面聽取被害人訴訟代理人、犯罪嫌疑人、被告人辯護律師的意見；加強檢委會決定的說理性，將“檢委會決定書”明確為法律文書，加強其說理論證等等。

關鍵詞：檢察委員會 適度司法化 大陪審團 檢察審查會 議案運作

檢察委員會制度是我國檢察制度的重要組成部分。然觀諸世界各國，設有檢察委員會的國家甚少。除我國外，據筆者搜索，目前僅見的只有荷蘭。荷蘭檢察委員會的職能與我國檢委會的職能有較大差別，其并不討論決定具體案件。荷蘭檢委會的主要職能是制定指導檢察官執法的刑事政策、人事管理職能、財政管理職能等。〔1 〕我國檢委會雖有討論決定案件之職能，然一段時間以來，該職能與法院審判委員會一樣受到學界質疑，甚至有學者提出要廢除法院審委會的觀點，〔2 〕亦有學者主張取消檢察委員會制度。〔3 〕“兩委”（檢委會與審委會）討論決定案件之所以受到質疑，學界理由主要集中于其“審者不定、定者不審”、“人人負責，人人都不負責”、行政化色彩較濃，不符合司法工作規律等。“檢察委員會在組成、議事范圍、程序、決策機制等方面過于濃厚的行政化色彩阻礙了其職能的進一步有效發揮，導致實踐中出現了不少有悖于司法規律的現象，成為該制度受到詬病的主要根源”。〔4 〕

任何事物都有其兩面性，檢委會討論決定案件雖有其司法屬性不足之欠缺（這正是筆者主張需改進強化的），但其集思廣益，集委員之智慧，對于保障一些重大、疑難復雜案件的正確處理起到了重要作用，而這正是個體檢察官所不具有的集體決策優勢。筆者認為，任何事物的改革首先應考慮其有無存在的必要，在此基礎上揚長避短、加以完善，而不是不加甄別主張一概取消或廢除。檢委會存在的必要性自勿需多論，檢委會討論決定案件也有其獨特的優勢，在司法改革不斷推進的大潮流中，檢察官（主任檢察官）的辦案主體地位將日益突出，辦案權限進一步拓展，檢委會討論決定案件的數量亦將相應減少，這是司法改革的大趨勢。然另一方面，檢委會討論決定案件仍將保持一定的數量，在數量減少的前提下，應著力提高檢委會討論決定案件的質量。應當按照司法工作規律的要求，對檢委會討論決定案件適度司法化，強化其司法屬性。

一、檢委會討論決定案件實質行使著司法職能

（一）目前檢委會討論決定案件的范圍及特點

現行法律、司法解釋等規定了檢委會討論決定案件的重要職能。《人民檢察院組織法》第3條規定：“各級人民檢察院設立檢察委員會，……在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”最高人民檢察院（下簡稱高檢院）2015年《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（下簡稱《若干意見》）規定，檢察委員會討論決定的案件，主要是本院辦理的重大、疑難、復雜案件，涉及國家安全、外交、社會穩定的案件，下一級人民檢察院提請復議的案件。這是概括性的規定。具體到刑事案件方面，高檢院2012年10月修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》更為詳細地規定了檢委會討論決定刑事案件的職能。其第4條規定，人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定。這是一般性規定。第290條、第304條、第461條、第558條、第595條等，對檢委會討論決定案件作出了具體規定。民事案件方面，高檢院2013年9月通過的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第53條規定，案件應當經集體討論……集體討論形成的處理意見，由民事檢察部門負責人提出審核意見后報檢察長批準。檢察長認為必要的，可以提請檢察委員會討論決定。這是一般性規定。第88條、第103條、第114條分別作出了具體規定。

上述規定，歸納起來有三個特點：一是檢委會討論決定案件，可概括為重大、疑難、復雜案件。《若干意見》規定的“涉及國家安全、外交、社會穩定的案件”，實質是重大案件，“下一級人民檢察院提請復議的案件”往往為疑難、復雜案件。二是檢委會討論決定的案件范圍很廣泛。刑事案件包括：擬撤銷案件、重大的審查逮捕案件、提起公訴或不起訴案件、變更、追加、補充或者撤回起訴的案件、通知公安機關立案或者撤銷案件的、需要提出抗訴的案件等。一句話，檢委會討論決定的刑事案件貫徹著刑事訴訟除執行外的立案、偵查、逮捕、起訴、審判（監督）等主要階段。民事案件主要包括：提出再審檢察建議的、對民事執行活動提出檢察建議的、需要撤回監督意見的、以及檢察長認為必要提請檢察委員會討論決定的案件。三是程序上，提請檢委會討論決定的有兩種：一種是必經程序，即規定重大、疑難、復雜的，應當經檢察委員會討論決定。另一種是選擇性程序，即規定相關案件“經檢察長或者檢察委員會決定”，兩者擇一即可。

（二）檢委會討論決定案件行使司法職能

檢委會討論決定案件，實質上與個體檢察官辦理案件無異，均行使著司法職能。主要表現在：

第一，決定案件是司法辦案最突出的表現。盡管與承辦人辦理案件有所不同，目前檢委會討論決定案件一般不直接接觸當事人，不提審犯罪嫌疑人，不詢問證人、被害人，不復核證據，不聽取辯護律師的意見等。檢委會決定案件的基礎主要是承辦人的匯報及其提供、展示的證據。但是檢委會討論案件時，既要對案件的定性及適用法律作出評價，也要對案件事實及證據作出判斷，據此對案件的處理作出決定。這實質上行使了司法的審查、判斷和決定職能。此三項職能中，決定案件也是司法辦案最重要的一個職能。

第二，檢委會的決定具有法律效力。2008年2月修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》明確規定，檢察委員會的決定具有法律效力，以本院或者本院檢察長的名義發布。檢委會經討論既可能同意承辦人的意見，也可能否決承辦人意見。檢委會否定、改變承辦人意見的，即使承辦人有不同意見，也必須無條件執行。高檢院2009年8月《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》第27條、第28條規定，對于檢察委員會的決定，承辦部門和有關的下級人民檢察院應當及時執行。承辦部門因特殊原因不能及時執行的，應當書面說明情況和理由，報檢察長決定。

第三，檢委會僅討論法律適用問題不具實踐可行性。實踐中有觀點建議，為解決對其違背司法公開、直接言辭原則的質疑，可直接規定檢委會只負責案件的法律審查，而不負責事實審查。應該說該提議有其一定的合理性，但不具實踐的可行性。事實上，檢委會討論案件時，有時案件的定性與案件事實、證據很難截然分開。何況許多案件的復雜疑難之處，不在于案件的法律適用而在于案件事實的認定和證據判斷上。此外，根據規定，檢委會討論的一些疑難復雜案件，本身就是討論案件的事實和證據問題如存疑不起訴案件。所以檢委會討論決定案件，既討論案件的程序問題，也討論案件的實體問題；既討論案件的定性問題，也討論案件的證據、事實問題。

（三）司法職能應當按照司法工作規律來行使

司法活動是一種專業性很強的活動，有其內在的工作規律。司法辦案由于牽涉到對案件事實、證據的認定與判斷，牽涉到法律的適用，一般要求遵循以下工作規律：一是親歷性；二是中立性；三是公開性。

檢委會討論決定案件既然本質上行使著司法職能，理應遵循司法工作的內在規律。但考慮到檢委會議案的特殊性，其應當盡可能參照但并非完全生搬硬套司法工作規律。典型的司法是法院的審判，檢察辦案與法院審判并非完全相同，而有其自身的特點。檢察辦案具有程序性、階段性特點，尤其是檢察偵查活動更具其特殊性。檢委會討論決定案件，與個體承辦人辦理案件又有所不同，體現在案件的親歷性和公開性上，不可能甚至也無必要要求每位檢委會委員對案件事實皆親力親為、親身接觸所有第一手材料。畢竟效率也是司法辦案所追求的價值目標之一，司法辦案不能不計成本，不惜一切代價。過份地追求絕對的公正，可能會影響著訴訟效率。最理想的狀態應該是，既保障司法公正又提高了訴訟效率，追求“有效率的司法公正”。〔5 〕公開性上，檢委會討論后形成的結論可以公開，但內部討論的過程和情況不一定適合公開，不僅不宜對社會公眾公開，甚至不宜對當事人公開。“司法權的公開也并不是絕對的。裁判者評議過程的保密是司法權秘密性的體現之一。法院審判委員會和檢察院檢察委員會評議工作的保密即是如此”。〔6 〕只有如此，“才能保證裁判者進行公正、客觀地判斷，毫無顧忌地發表不同意見，從而作出公平正義、合乎法律理性的裁判或決定”。〔7 〕

二、檢委會議案運作現狀及存在的問題

（一）檢委會議案運作現狀

目前司法實踐中，檢委會討論案件還占有一定數量，尤其是基層檢察院。如上海某區檢察院，2012年度共召開檢察委員會20次，審議議案74件，其中審議案件63件，審議事項11件；2013年度共召開檢察委員會14次，共審議議案50件，其中審議案件請示37件，審議事項13件。市級層面檢委會討論案件數量較少，如上海市檢察院，2013年度共召開檢委會9次，共審議議題32份，其中議案7件（刑事抗訴4件，不起訴請示1件，民事抗訴2件），議事25件；2014年度共召開檢委會11次，共審議議題47份，其中議案12件次（刑事抗訴7件，疑難復雜案件3件，民事抗訴2件），議事35件。〔8 〕從外地情況看，南寧市各基層檢察院2007至2009年各個業務部門共計受理各類案件30131件，基層院檢察委員會審議案件585件，占受案總數1.9%。〔9 〕

從實踐運作現狀來看，檢委會討論案件的基本程序是，先由案件承辦人匯報案件情況，包括案件事實、證據及擬作出的決定，然后檢委會專職委員先發表自己的意見，再由各位檢委會委員討論和發表自己的觀點，最后根據“少數服從多數”原則作出決定。

（二）存在的問題

對照前述司法工作規律的要求，不難看出目前檢委會討論決定案件運作機制還存在以下問題：

第一，討論人員的專業性有待加強。目前，檢察委員會一般由檢察長、副檢察長、檢委會專職委員、各主要業務部門負責人組成。檢察人員一旦擔任了檢委會委員，除了工作調動、退休或者自然減員等情況外，一般不會被免除，形成事實上的檢委會委員終身制。〔10 〕正如有學者所言，這種情況會造成如下不利后果：首先，檢察委員會委員面臨的壓力不夠，主動學習提升個人業務能力的動力不足，不利于檢察委員會整體素質的提高。其次，該模式使具有較高素質的檢察人員不能進入檢察委員會，不僅違背了優勝劣汰的自然規律，而且嚴重影響了檢察委員會的議事質量和效率。〔11 〕

不可否認，檢委會委員包括檢察長、副檢察長及各業務部門負責人一般都是資深檢察官，有著較為豐富的辦案經驗。但是檢委會委員過于固定，不管討論刑事案件、自偵案件還是民事案件，不管討論普通刑事案件還是專業性案件如金融案件，不管討論程序問題還是實體問題，都是由這些固定的檢委會委員參加討論并決定。這就存在一個問題，這些經驗豐富的檢察官并不可能事事精通，他們可能僅僅對某些專業領域比較熟悉，同樣分管檢察長也可能只對自己分管的業務較為熟悉，但并不一定是檢察業務通才，當然，對他們提出精通所有領域的要求也不太現實。讓此專業人員討論彼專業案件，如讓刑事檢察官討論民事行政案件，就很可能像一個牙科醫生去診斷肺科疾病一樣，很難保證其提出意見的正確性。

另一方面，檢委會不僅討論案件還決定著案件，其決定還可直接否決承辦人的意見，而不是供承辦人參考。承辦案件的檢察官往往學有專攻，長期從事某一專業領域的檢察辦案工作，在其從事的專業領域內可能具有豐富的辦案經驗和較高的理論素養，只是因為案件疑難、重大或復雜才提交檢委會討論。從討論主體上，要保證案件討論結果及決定的正確性，其根本前提是參與討論的檢委會成員具有較強的專業性，否則外行來討論并決定內行承辦的案件，其結果如何是可想而知的。

第二，法定回避制度有待落實。法定回避制度的設置，目的是為了防止本案的當事人或者當事人的近親屬，或者和本案有利害關系的人參與辦理和決定案件，從而保障案件公正處理。檢委會作為決定案件處理的決策機構，檢委會委員參與討論案件，實際上行使著執法辦案的權力。如果檢委會委員與本案有利害關系，就難以保證其在參與討論案件時發表客觀公正的意見。

現行《刑事訴訟法》對檢察長、檢察人員的回避作出了規定，但未對檢委會委員的回避作出明確詳細規定。高檢院2012年10月通過的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第32條規定，本章所稱檢察人員，包括人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員和助理檢察員。2008年2月修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》也明確規定了檢委會委員回避的內容。第13條規定，檢察委員會在討論決定案件時，檢察委員會委員具有法律規定的應當回避情形的，應當申請回避并由檢察長決定；本人沒有申請回避的，檢察長應當決定其回避。根據該條規定，檢委會委員的回避有兩種，分別為委員申請回避和檢察長決定回避，沒有賦予案件當事人的申請回避權利，也沒有規定應當回避而沒有回避的法律后果或處罰規定，由于沒有相應的配套制度，實踐中檢委會委員回避的情形鮮有所見。“在目前的檢察實踐中，鮮有檢察委員會委員自行回避，當事人及其法定代理人主動申請檢察委員會委員回避的情形更是寥寥無幾，更別說檢察長或者檢察委員會決定檢察委員會委員回避了。” 〔12 〕

第三，決定案件的親歷性體現不足。目前司法實踐中，檢委會討論決定案件，檢委會委員不直接閱卷、參與案件的提審詢問等，缺乏對案件事實、證據的親歷性。案件討論的事實基本依賴于案件承辦人匯報的正確性和完整性，案件犯罪嫌疑人及其辯護人，被害人及其代理人等案件事實的參與者、親歷者，與案件處理有著直接關系的人不能到場參加，無法行使申請回避、發表意見等基本權利。這樣討論的結果，由于沒有做到兼聽則明，依賴的僅是案件承辦人的匯報或案件材料等間接信息或第二手材料，如果出現辦案人員匯報的案情不詳實、證據不全面甚至出于其他原因，為犯罪嫌疑人開脫，對案情避重就輕等，就容易使檢委會委員因為掌握的信息不全面、準確而影響到決策的公正性，甚至可能使檢察委員會成為個別人逃避或推卸責任的有效途徑。〔13 〕

第四，程序的公開透明性有待增強。從應然的角度，案件的處理應當讓與案件處理有直接利害關系的當事人知曉，無特殊情況，也應當讓案件當事人參與，在聽取當事人意見基礎上作出決定。目前，檢委會討論決定案件的公開透明性有待強化，主要表現在：一是檢委會討論決定案件的過程未能讓案件當事人參加，僅僅是聽取案件承辦人的匯報，未能做到兼聽則明，不利于保障案件的公正處理；二是案件是否經過檢委會討論，檢委會討論后作出的決定也未能讓當事人知曉，當事人的知情權未能得到充分保障；三是檢委會討論中是否存在爭論，多數人的意見及檢委會決定的理由也不向當事人公開，等等。

第五，決定的說理性有待強化。〔14 〕2010年12月《人民檢察院檢察委員會議題標準（試行）》附有《檢委會會議紀要》、《檢委會決定事項通知書》的樣式。相比以前的“檢委會決定”，從高檢院《議題標準》的制作要求看，檢委會會議紀要往往只寫結論性意見和決定，不寫決定依據或理由。承辦部門或下級檢察院根據檢委會決定事項通知書制作法律文書時，往往也無法直接引用或說明檢委會決定的理由和依據。正如有學者所言，“檢委會紀要的說理性比以前不是增強反而是減弱了”。〔15 〕

第六，與會委員的權責有待明晰。有權必有責，權責一致，才能讓參與決定案件處理的檢委會委員認真發表意見，履行好自己的職責。筆者認為，與案件承辦人個人辦理案件雖有所不同，但“誰辦案、誰決定、誰負責”的精神同樣應貫穿于檢委會討論決定案件之中。雖是集體決策，實行“少數服從多數”的原則，但無論“少數”還是“多數”均由若干個體組成。多數意見既然決定案件的處理，組成多數意見的委員，也應當對自己發表的意見負責。只有這樣，才能督促委員們認真審查案件，審慎發表意見，提高履職工作的責任心。

目前，檢察委員會討論案件，權責不夠明晰，除了檢委會專職委員和承辦部門負責人認真發表意見外，有時討論時存在附和、表態性的發言。一些委員參與檢委會，事先未作認真準備，與會發表意見時也只作簡單地表態，不談具體理由和依據。此外，檢委會討論決定案件的責任機制尚未建立，一旦出現案件決定錯誤，表面上是集體負責，實際上是“人人都不負責”，何況有時責任也確實難以明確區分。在這種情況下，一些委員參與討論決定案件，就容易產生依賴的習慣和不負責的心理，敷衍應付，難以提高討論決定案件的質量。

三、境外檢察案件集體決策機制及思考

前述世界各國中有檢委會之名的機構甚為罕見，但英美法系國家的大陪審團和日本的檢察審查委員會，亦為對檢察工作的集體決策機制。大陪審團和檢察審查委員會，設立的初衷雖為體現民眾參與司法，反映社情民意，防止司法擅斷，但作為集體決策機制，其合理內容亦可為完善我國檢委會討論決定案件機制所借鑒。

（一）美國大陪審團

大陪審制度創設于英國，但發展及普遍運用卻主要在美國。〔16 〕美國大陪審制度是一種民眾組成的大陪審團決定是否提起公訴的制度。美國的公訴實行兩種模式，多數刑事案件的起訴由檢察官直接決定并提起公訴，一些重罪案件則由大陪審團決定是否提起公訴。《美國憲法》第5條修正案規定，非經大陪審團提起公訴，人民不受死罪或其他被褫奪公權罪之審判，但發生于戰時或國難時服現役的陸海軍中或民兵中的案件，不受此限”。《聯邦刑事訴訟規則》進一步規定，對于可能判處死刑和可以判處1年以上徒刑或勞役的罪行，應當由大陪審團通過起訴書提起公訴。對于可以判處1年以上徒刑或勞役的罪行，被告人可以放棄由大陪審團提起公訴，但必須是被告人在了解指控的性質和所有的權利后，并在法庭上公開放棄才有效。盡管19世紀中期以來，大陪審團制度遭到美國西南部一些州的抵制，但是美國聯邦司法系統以及東部和北部各州仍采用大陪審團制度。到1984年保留大陪審團制度的州有20個。〔17 〕

大陪審團由法官召集和命令成立，檢察官指導和協助其工作。〔18 〕大陪審團的職能主要有兩項：一是審查起訴的職能，即審查由檢察官提交的證據，決定是否需要繼續調查，是否批準由檢察官提出的刑事起訴書；二是調查職能，常用來調查一些特定種類案件，如政治舞弊、敲詐勒索、賄賂或某些反托拉斯案件等。〔19 〕大陪審團審查起訴的方式一般是這樣：

一是大陪審團成員。人數上，多數司法區要求人數多于12人，如聯邦法規定由16至23人組成。成員資格上，多數司法區大陪審團成員的任選資格、挑選方法與小陪審團是相同的，在符合正面及禁止雙重條件的候選人中用隨機抽選的方式確定大陪審團的成員，這是抽簽法。少數州采用評選法，由一名或數名法官從符合條件的候選人中用評議的方式選定。〔20 〕

二是審理方式。大陪審團采用秘密方式進行審理，法官、被告人、辯護律師、公眾和媒體均不得在場，只有大陪審團成員、檢察官、證人在場。審理程序一般是這樣的：首先聆聽檢察官的意見，檢察官向大陪審團提交一份公訴書草案或罪行控訴報告，大陪審團聆聽是否有“可能是確實的理由”。其次調查證據。檢察官應當提供證明所控重罪的證據。大陪審團有權強制證人出席并回答問題，還有權調查有關書證和物證。在通常情況下，大陪審團只詢問檢察官所傳的證人。當事人不能向大陪審團作證或出示證據，也不存在交叉詢問檢驗證據的合法性和真實性。

三是陪審團的決議。通過審理，大陪審團進行評議并投票表決，通常采用全體人數的三分之二或四分之三多數表決通過。當大陪審團認為調查的情況足以證明被控嫌疑人犯了某種罪，就在公訴書草案背面簽“受理此訴狀”，批準起訴書。檢察院將根據大陪審團的意見向有管轄權的法院提交正式起訴書。當大陪審團認為控告的證據不足，就簽署“此訴狀不予受理”，宣告起訴書不成立，作出不起訴決定，釋放在押的嫌疑人。〔21 〕

（二）日本檢察審查委員會

日本的檢察審查會脫胎于并在改造美國大陪審團制度的基礎上建立的，它“不是決定是否起訴，也不是阻止不當起訴的制度，而只是一種監督不當不起訴的民眾參與制度”。〔22 〕其內容主要包括：

1.檢察審查會的任務。為規范檢察審查會制度，日本制定了《檢察審查會法》。根據該法規定，檢察審查會的任務是，審查并確認檢察官的不起訴處分是否適當、向檢察長提出改善檢察事務的建議和勸告。

2.人員組成及任期。檢察審查會由11人組成，以謀求公訴的公正及反映民意為宗旨。檢察審查會的人員，從享有眾議員選舉權的人中隨機抽選。此外，還要抽選出檢察審查員缺席等情況下代替行使職務的候補人員。檢察審查員和候補人員的任期都是6個月。檢察審查會每3個月有約半數審查員的替換。檢察審查會下設事務機構，負責檢察審查會的日常工作。

3.檢察審查會的審查。檢察審查會于每年的2月、6月、9月和12月召開檢察審查會議。檢察審查會在收到被害人或控告人對不起訴處分不服的審查申請后，召開檢察審查員會議，對案件記錄進行審查，以確認不起訴處分是否妥當。依《檢察審查會法》第6章規定，檢察審查會審議案件依據的資料有：（1）檢察官提交審查必要的資料，或出席會議陳述意見；（2）政府機關或公私團體按要求就必要的事項進行報告；（3）審查申請人及證人到場接受詢問、提供意見書或資料；（4）必要人員就法律及其他事項提供專業性意見。檢察審查會可以對審查申請人和證人進行詢問。如果證人不出席，檢察審查會可以請求該檢察審查會所在地的簡易法院傳喚證人。檢察審查會還可以向公務機關或者公私團體進行查詢，要求其提供相關事項的報告。

4.檢察審查會的決議。檢察審查會進行不公開的實體性審查，之后投票作出決議。決議分為三種：一種是認為不起訴處分妥當的，作出認定“不起訴適當”的決議；第二種是對檢察官的判斷有懷疑，希望進行更深入偵查的，作出認定“不起訴不當”的決議；第三種是認為檢察官不起訴的判斷錯誤，應當積極起訴時，作出認定“應當起訴”的決議。其中，認定“不起訴適當”和認定“不起訴不當”的決議需要過半數檢察審查員通過；“應當起訴”的決議必須經8名以上檢察審查員通過。〔23 〕

5.決議的效力。檢察審查會沒有獨立的公訴權。檢察審查會的決議只是檢察官是否起訴再考量的參考。決議是否被采納，完全取決于檢察官的判斷。因此，檢察審查會制度只是形式上的制度。但是從2009年起，這種情況發生了變化。2009年5月，檢察審查會法第九次修正案生效，賦予了審查會評議書一定的法律拘束力。即當檢察審查會作出“應當起訴”或“不起訴不當”兩種決議時，檢察院必須重新立案調查。對檢察審查會兩次作出“應當起訴”評議的案件依法要進行強制起訴。〔24 〕由法院指定律師擔當公訴人對案件提起訴訟。〔25 〕

6.審查輔助員制度。改革后的檢察審查會制度設立了第二次審查。隨著檢察審查會權力的強化，在第二階段的審查過程中建立了審查輔助員制度。即當檢察審查會認為需要補充相關法律專業知識時，可以委托律師擔任審查輔助員。一個案件只能委托一名審查輔助員。審查輔助員的職責是根據檢察審查會會長的指示，對與案件有關的法律及其解釋進行說明，整理與案件有關的問題和證據，并就案件的審查進行必要的法律指引。審查輔助員在履行職務的過程中，不得妨礙檢察審查會自行判斷。〔26 〕

（三）思考與啟示

從前述美國大陪審團及日本檢察審查會制度中不難看出，盡管兩者皆為對檢察公訴工作監督制約的集體決策機制，盡管日本檢察審查會是在改造美國大陪審團制度基礎上建立起來的，但兩者仍存在較大的差別：一是職能有所差異。美國大陪審團的職能是對一些重罪案件決定是否提起公訴。日本檢察審查會主要體現于民眾參與監督不當不起訴的制度。二是方式有所差別。美國大陪審團采用秘密審理方式。大陪審團在調查過程中只聽取檢察官的意見及審查其出示的證據，而不聽取辯護方的意見。當事人不能向大陪審團作證或出示證據。日本檢察審查會雖然也進行不公開審查，但對不起訴處分不服的被害人或控告人（即申請人）及證人可以到場接受詢問、提供意見書或資料。三是效力有所不同。美國大陪審團作出的決議具有較強的法律約束力。日本檢察審查會的決議最初只作為檢察官決定是否起訴再考量的參考。后來檢察審查會的評議發展到具有一定的法律拘束力。四是有無專業輔助員參與不同。日本檢察審查會有一個審查輔助員制度，即必要時可委托專業人士擔任審查輔助員，提供專業性意見。

總體來說，日本檢察審查會脫胎于美國的大陪審團制度，而又有新的發展。一方面，它體現了民眾參與司法，監督不當不起訴的制度，有利于防止不起訴的濫用。另一方面，盡管其評議書具有一定的法律拘束力，但也充分尊重檢察官的不起訴處分。當檢察審查會兩次作出“應當起訴”評議，對案件強制起訴時，其不是責令檢察官按照其評議起訴，而是由法院另行指定律師擔當公訴人提起訴訟。

這里有一個問題值得深思，即集體決策機構決議的效力與審查（理）方式的辯證關系。按理，集體決策機構決議效力越強，其審查（理）方式應越公開透明，作到兼聽則明，以確保司法公正。對比兩大集體決策機構，美國大陪審團的決議具有剛性效力，對一些重罪案件決定能否提起公訴。但大陪審團的審理卻采用秘密方式，僅聽取檢察官一方及其所傳證人的意見。日本檢察審查會的決議雖只具柔性效力，但其審查方式卻更為公開透明（對當事人公開），既審查檢察官提交的資料，聽取其到場的意見陳述，也可要求申請人及證人到場接受詢問、提供意見書或相關資料，做到“兼聽則明”。此外，為彌補自身專業知識的不足，日本檢察審查會必要時還可委托律師擔任審查輔助員，提供專業性意見。所有這些，都有利于檢察審查會查明案件事實真相，保障決議的正確性。相比較而言，筆者認為，日本檢察審查會制度更值得參考和借鑒。其審查方式的公開透明、兼聽則明，以及其設立的審查輔助員制度，以專業性促公正性等等，皆值得我國檢委會制度所借鑒。

與日本檢察審查會決議不同，我國檢委會決定具有剛性的法律效力，其可否定、改變承辦人意見，即使案件承辦人有不同意見，也必須無條件地執行。既然是一種絕對剛性的具有法律效力的決定，為保障檢委會決定的正確性，其形成過程應當比日本檢察審查會更加公開透明，有著更為完善的、保障決策正確性的運行機制。

四、推進檢委會適度司法化的若干建議

黨的十八屆四中全會決定指出，公正是法治的生命線，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。為確保司法公正，四中全會決定還指出，要推進審判公開、檢務公開等，依法及時公開司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，加強法律文書釋法說理。檢委會作為檢察機關的最高決策機構，檢委會討論決定案件作為司法辦案的形式之一，強化檢察委員會議案及決定的司法屬性，保障司法公正的實現是訴訟發展的潮流和必然趨勢，也是法制進步的必然要求。龍宗智教授曾經指出，“在采用現代司法框架的各國中比較，中國檢察機關是司法功能最強，但同時其辦案方式最缺乏司法性的檢察機關”。〔27 〕借鑒美國大陪審團特別是日本檢察審查會的一些做法，結合我國目前檢委會議案運作現狀，現對推進檢委會議案運行機制的適度司法化，提出如下建議：

（一）強化檢委會委員的專業性

盡管美國大陪審團及日本檢察審查會，體現了民眾參與司法的理念，由隨機抽選的社會民眾參與監督制約司法。但筆者總體認為，技術問題要由技術專家來解決。龍宗智教授說過，“從某種意義上說，司法問題也是專業技術問題，應當由專業的人員、以專業的方式來解決。”“多年來我們對此似乎認識不夠，認為誰都可以辦案，其實不然。現在司法問題越來越復雜，特別是疑難復雜案件中錯綜復雜的關系，那種似是而非的證據、事實的剖析和認定，如何得出正確的結論，是一種高度專業化的問題。”日本檢察審查會為彌補其專業性知識的不足，必要時聘請專業人士擔任審查輔助員，由此足見司法的專業性。我國檢委會討論的案件，多為重大、疑難復雜的案件，更應當由具有深厚理論素養和豐富辦案經驗的專業人員來討論。

為彌補檢委會組成人員專業性的不足，一些地方探索成立檢委會專業性研究小組。如上海早在2009年就成立了檢委會專業研究小組，經過多年的發展，2014年調整為8個研究小組，包括金融知識產權犯罪、網絡（計算機）犯罪、預防未成年人犯罪、民事行政檢察專業、刑事程序、毒品犯罪等研究小組。根據《研究小組活動細則》的規定，研究小組對市院檢委會交辦研究的重大、疑難、復雜以及新類型案件，應先行開展研究，提出具體研究意見，根據需要由小組負責人或成員列席檢委會，經檢察長同意后發表意見，供檢委會決策參考。應該說，專業研究小組的成立，對于提高檢委會議事決策的專業化水平，強化檢察委員會業務決策指導能力具有一定的作用。但另一個方面，研究小組雖能彌補檢委會委員專業性之不足，卻并不能直接提升委員們的專業水平。與其讓具有豐富專業性知識的人員游離于檢委會委員之外，還不如選擇性地將其吸收到檢委會委員中來。

筆者大膽提出，檢委會委員不是也不應當成為一種政治待遇，而應真正成為討論決策案件的專業性機構。其一，考慮到檢委會還有議事的功能，建議將檢委會委員分為常設委員與專業委員。檢委會的一般議事，由檢委會常設委員參與討論和決定。常設委員保留現有組成狀況，由檢察長、副檢察長、各主要業務部門負責人組成。其二，專業委員則由某一專業領域具深厚理論素養和豐富辦案經驗的資深檢察官擔任。專業委員可分若干類別，如金融犯罪檢察專業委員、知識產權犯罪檢察專業委員、網絡犯罪檢察專業委員、民事檢察專業委員、行政檢察專業委員、刑事程序專業委員等等，每類別專業委員設若干名。檢委會討論相關專業性案件時，由檢察長、分管副檢察長及該專業委員參與討論。其三，明確規定檢察委員會專業委員的任職期限。現行《人民檢察院組織法》、《檢察官法》中均規定檢察長的任期為5年，連任不得超過兩屆，專業委員的任期也可參照此規定。此外，借鑒日本檢察審查會審查輔助員制度，檢察委員會討論決定案件，必要時還可以邀請有關專家到場發表咨詢意見，供檢委會決策參考。

（二）強化檢委會議案的公正性——落實回避制度

現行法律雖然規定了檢委會委員的回避制度，但實踐中檢委會委員回避的情形少之又少。一項好的制度，既要有法律上的明確規定，還要能在實踐中得到切實有效地執行。“徒法不足以自行”，制度再好，如不能在實踐中得以貫徹執行，那該制度只不過一紙空文而已。回避是保障案件公正處理及讓當事人心悅誠服接受的一個重要制度，它有利于以“看得見的方式”實現司法公正。為切實保障該制度的貫徹實施，具體設想如下：

第一，討論前的申請回避及告知制度。“在目前的檢察實踐中，當事人及其法定代理人對檢察委員會委員提出回避申請的現象極為罕見，究其原因在于檢察委員會信息的非公開化。當事人及其法定代理人對檢察委員會委員的基本情況、案件是否提請檢察委員會審議以及哪些人參與了檢察委員會對案件的審議無從知曉。在對檢察委員會情況無所知的情況下，當事人及其法定代理人主動申請檢察委員會委員回避則是一句空談”。〔28 〕落實回避制度，一方面要完善《人民檢察院檢察委員會組織條例》等規定中的回避制度，賦予案件當事人的申請回避權；另一方面應當向當事人公開案件將經檢委會討論及參加討論的檢委會委員名單，以便當事人申請回避。一些法院如上海高級人民法院已有這方面的作法，在外網上公開全體審委會委員的名單和具體情況。

第二，回避的決定。檢察長的回避，由檢察委員會討論決定。檢察委員會討論檢察長回避問題時，由副檢察長主持，檢察長不得參加。其他檢察人員的回避，由檢察長決定。

第三，回避的法律后果。回避決定一般應當在檢委會討論案件前作出，被決定回避的，檢察人員不得參與該案件的檢委會討論。回避決定在檢委會討論后作出的，被申請回避的檢委會委員的意見不計入作出決定的依據。

第四，違反回避的處罰。即規定應當回避而沒有回避的法律后果。對于檢察委員會委員故意隱瞞回避事由，應當自行提出回避而沒有申請回避的，應當依據《檢察官紀律處分暫行規定》給予相應紀律處分；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（三）強化檢委會議案的親歷性

司法是一項專業性很強的活動，它強調辦案的親歷性。尤其是對案件事實的認定、案件證據的判斷，內心確信的建立、合理懷疑的排除，沒有辦理案件的親身經歷，都是難以實現的。親歷性包括兩個基本原則：一是直接審理原則，要求司法人員必須親自在場，親身經歷，親自提審、面對面地接觸犯罪嫌疑人、被告人，親自查看案件的原始證據材料，親身了解案件的事實和證據，并做到讓審理者裁判、讓裁判者負責，案件辦理與案件的決定相統一。二是言詞原則，要求司法人員必須以口頭形式，直接聽取當事人的辯解。只有直接審理案件、直接聽取雙方當事人的辯解，才能對案件事實、定性和量刑做出更接近客觀實際的、公正的處理。

為增強檢委會討論案件的親歷性，筆者認為，在保留案件承辦人匯報案件情況的基礎上，可作以下幾方面探索：

第一，多媒體示證。對于一些重大疑難、復雜案件，辦案人員可充分利用多媒體示證系統，事先將案件的書證、物證、視聽資料等全部案件材料制作成多媒體文件，依據書面匯報提綱，重點展示證據、爭議焦點和承辦人對案件的處理意見等。必要時，案件承辦人將案件調查取證、提審等重點情況，全程同步錄像，在檢委會討論會上播放，以盡可能全面客觀地、原汁原味地還原案件事實，增加檢委會委員的親身感受。

第二，委員參與遠程訊問。條件具備時，疑難復雜案件由檢委會委員參與旁聽遠程提審、旁聽庭審同步直播等。目前上海檢察機關推行了司法辦案場所建設并已初步到位，在這方面已經創造了很好的物質條件。今年上海檢察機關制定印發了《遠程視頻訊問工作規定（試行）》。遠程視頻訊問是指借助檢察業務網建立的音視頻信息傳輸通道及終端設備等媒介，通過同步傳送雙方的圖像與聲音的方式，依法對在看守所等羈押場所內的犯罪嫌疑人進行異地同步訊問。該《工作規定（試行）》規定遠程視頻訊問的主體是承辦案件的主任檢察官、檢察官或經授權的檢察官助理，筆者認為，但為強化議案的親歷性，不妨嘗試檢委會委員尤其是檢委會專職委員參與遠程視頻訊問的方式，直接聽取犯罪嫌疑人的供述和辯解。對于一些疑難復雜的審判監督案件，也可讓檢委會委員尤其是檢委會專職委員參與旁聽庭審同步直播。

第三，發揮檢委會專職委員作用。目前各地檢委會普遍設立檢委會專職委員。檢委會專職委員除履行《人民檢察院檢察委員會組織條例》規定的委員職責，對提請檢察委員會研究的案件進行程序審查和實體研究外，還可作些大膽探索，即必要時可由檢委會專職委員代表檢委會，除旁聽遠程提審、旁聽庭審同步直播外，對案件犯罪嫌疑人、被害人、證人進行面對面的、直接訊問或詢問，以保證對案件有一個親歷性的全面了解，以此保證檢察委員會討論案件具有更客觀、扎實的事實依據。〔29 〕

（四）強化檢委會運作機制的公開透明性

伯爾曼曾說過：“沒有公開則無所謂正義。”英國著名法官G·休厄特說過：“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式被實現。”美國大陪審團審查起訴和日本檢察審查會審查不起訴案件，雖不向社會公開，但都可要求證人到場并接受詢問，有權調查有關書證和物證。日本檢察審查會審查案件時還可要求對不起訴處分不服的被害人或控告人（即申請人）到場發表意見書或提供資料。與其他案件辦理一樣，檢委會討論后就案件處理作出的決定直接關系著當事人的切身利益，因此筆者大膽建議，可適時探索檢委會議案運作適度讓當事人參與，增加其運作機制的公開透明度。其內容包括：

一，聽取當事人及其訴訟代理人、辯護律師意見。案件是否經過檢委會討論應當告知當事人，必要時可探索訴訟代理人、辯護律師向檢委會提交書面辯護意見的嘗試。前述，美國大陪審團和日本檢察審查會審理（查）案件，均可要求證人到場并接受詢問。鑒于目前我國證人出席法庭率都很低，與其讓證人到場接受詢問，還不如聽取與案件有利害關系的當事人的意見。有學者提出，有必要建立檢委會的公開聽證程序。即檢察委員會在討論決定不起訴案件、賠償案件以及錯案責任追究案件時，舉行公開聽證會，聽取犯罪嫌疑人、利害關系人、責任人的辯解、陳述、質證和辯論。〔30 〕筆者認為，從長遠考慮，開展這方面的探索有其必要。但就目前司法實踐，比較可行的、能夠較為普遍適用的是書面聽取被害人訴訟代理人、犯罪嫌疑人、被告人辯護律師的意見。

二，探索公安機關負責人列席檢委會制度。如同檢察長列席審判委員會一樣，為強化檢委會討論決定案件的公開透明，公安機關對檢察機關不予批準逮捕或決定不起訴的案件提請復議復核且意見分歧較大的，可以探索由公安機關負責人列席檢察委員會陳述意見。這樣有利于檢委會委員全面了解案件事實，保障案件的正確處理，還有助于對檢察委員會決定的認可執行。

三，檢委會決定適時公開。不僅應當向案件承辦人公開，還應當向當事人公開，甚至條件成熟時向社會公開。以前一些地方使用“檢委會決定書”這一形式，“檢委會決定書”向案件承辦人公開，但不向當事人公開，更不向社會公開。筆者贊成這樣的觀點，“檢委會評議過程需要保密，但檢委會評議結果即檢委會決定書應當是公開的”。〔31 〕公開的內容包括檢委會討論中多數人的意見、檢委會的最終決定。至于是否需要公開檢委會討論中少數人的意見，在英美法系國家如美國，為了體現司法的民主與法官的獨立，在裁判文書中展示法官不同意見，已是一項司法判決制度，除州和聯邦地方法院外，其效力已延及至各州與聯邦上訴法院和最高法院。〔32 〕筆者認為，從長遠來看，從提高檢察辦案公信力來看，作一些探索也未嘗不可，但目前還不具備對此公開的條件。

（五）強化檢委會決定的說理性

盡管按照高檢院規定，檢察委員會審議議題后的決定，采用“會議紀要”和“檢察委員會決定事項通知書”形式。但鑒于檢委會討論決定案件是司法辦案的一種形式，其作出的決定具有絕對的剛性法律效力，并且還可否決、改變承辦人的意見，個人傾向于仍使用“檢委會決定書”這一形式。要高度重視檢委會決定說理的重要性。檢委會決定是讓無法參與討論過程的公民了解案情、作出評判的權威依據，既是一份很好的法制教育書，也可起到指導辦案實踐的作用。“香港法官的一條戒律是不在判決書以外解釋案件”。“法官對案件最正式、最權威的解釋一定是在判決書里，法官所要做的就是一次公正的審判和一份說理的判決”。〔33 〕一份好的充分說理的檢委會決定書，不僅是案件處理結果的載體，同時也可令人肅然起敬，從中展現出司法辦案的公信力。

第一，明確檢委會決定書的法律地位。使用“檢委會決定書”，并將之明確為法律文書，“一案一決定一文書”，符合法律文書的形式要求，也有利于加強檢委會決定的充分說理性。

第二，加強檢委會決定書的說理。盡管與法院的訴訟文書主要為實體裁判文書不同，檢察委員會討論的多是程序性問題，如決定是否起訴、是否抗訴和批準決定逮捕等，但是重大的程序性決定也應當加強說理。因為對一個人批準逮捕和決定起訴，對法院判決的抗訴都是一件很嚴肅的事情，在我國目前批準逮捕錯誤率和無罪判決率極低的情況下，批準逮捕和決定起訴在很大程度上就意味著犯罪嫌疑人的有罪可能性。此外，檢察機關的終結性法律決定，如不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書、不支持監督申請決定書等，由于訴訟程序終結在檢察階段，從本質上與法院的判決無異，更應該加強文書的說理性，就終結性決定的作出，充分闡述其依據和理由。

第三，加強多數意見和否決意見的論證。檢委會決定關系著案件處理結果，檢委會決定還可能否決承辦檢察官的擬處理意見。尤其是當檢委會決定否決承辦檢察官的擬處理意見，或檢委會討論中存在不同意見時，更應當加強對不同意見的分析。不僅應當列明多數人的意見，更為重要的是要加強對多數人意見的說理論證，尤其要注重在現有案件事實、證據、法律依據基礎上的說理論證，充分闡述采納此種觀點的理由及不采納他種觀點的依據，做到有理有據，分析透徹，使當事人知悉、認識和理解，增加法律文書認可度和信服力。

（六）強化檢委會委員權責的明晰性

為明確檢委會討論決定案件權責，減少檢委會委員發表意見的隨意性，提高其工作責任心和檢委會討論決定案件的質量，有必要強化檢委會委員權責的明晰性：

第一，探索實行合議制。即在保留“少數服從多數”意見原則的基礎上，改革當前檢察委員會所采用的民主集中制的決策方式，代之以合議制的決策方式。在合議制決策機制下，充分體現和尊重委員的個體本位，允許每位委員保留對案件的個人看法，最終按照投票制決定議案的處理結果。〔34 〕目前一些地方的檢察機關，檢委會使用視頻會議系統，實現了檢委會議題無紙化流轉，這也為討論決定案件的投票制創造了條件。

第二，探索實行署名制。《工作規則》規定，對于檢察委員會的決定，承辦部門和有關的下級人民檢察院應當及時執行。既然檢察委員會是一種決策機構，案件的處理結果是由其討論決定的，但對外的法律文書卻不是由檢委會成員署名，而是由承辦人署名。實踐中有學者認為這不符合客觀實際，尤其是承辦人意見與檢察委員會意見不一致時。因而建議對此有兩種改進方式：一種將檢委會決定作為對外的法律文書，決定書由參與討論的委員署名；另一種是將根據檢委會決定制作的法律文書，由參加檢察委員會討論的委員署名。筆者贊同第一種意見，檢委會決定可作為對外的法律文書，向當事人甚至必要時向社會公開。但認為檢委會決定書應當以檢察機關的名義而不是以檢察長個人或者檢委會集體的名義公開。當然為明確檢委會委員的權責，在檢察機關內部，檢委會討論會議記錄中應當記載多數人的意見及持多數意見的委員名單。

第三，探索實行履職檔案制。十八屆四中全會決定，要完善司法辦案責任制，落實誰辦案誰負責。實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。為確保案件的正確處理，促使檢委會委員認真履職，可建立檢委會委員的履職檔案制，將檢委會委員參與檢委會的情況，包括發表的意見及其理由，其意見是否為檢委會決定所采納等，全部記入履職檔案，以此來防止檢委會委員敷衍了事，附和、表態性的發言。

第四，探索實行案件質量倒查和究責機制。當檢委會討論案件所作出的決定發生錯誤時，應當實行錯案責任倒查問責制。首先，應當區分案件承辦人的責任和檢委會的責任。一般情況下，主訴（辦）案件的檢察官應對案件事實的真實性、證據的確鑿性和充分性負責，檢委會應對案件所做的定性和處理決定負責，主訴（辦）檢察官案件事實和證據負責的依據是結案報告，檢委會委員對案件定性和處理決定負責的依據是檢委會決定。此外，應當區分不同的情況：檢委會討論案件證據存疑時，檢委會也應當對案件的事實和證據，即證據充分與否的決定負責；檢委會討論案件程序問題時，應當對其討論并作出的程序性決定負責。其次，應當區分檢委會委員的責任。檢委會委員亦應對自己發表的案件定性和處理意見負責。檢委會各委員對自己發表意見負責的依據是檢委會會議記錄和履職檔案。