謹防農地股份合作中的農民權益受損

王萬江+++解安

【摘要】農地股份合作制是我國農地改革中基層自發的探索與創造。在其運行過程中，出現了農民權益受損的問題，應通過完善農地股份合作的法律法規、轉變基層政府職能、健全農地股份合作社治理機制、完善農村社會保障體系、提高農民維權意識和能力等途徑，保障農民權益。

【關鍵詞】農地股份合作制 農民權益 保障 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

農地股份合作制運行中農民權益受損的突出表現

經濟收益權受到損害。農地股份合作制推行后，由于資金、技術等的缺乏，造成我國農民與工商企業地位的不對等，使得農民土地股份折價低，從而擠壓了農民收入增長空間。農業屬于高風險行業，如遇自然災害、惡劣氣象條件及市場波動等情形，工商企業將嚴重虧損甚至破產，股份分紅不能及時到位，較為弱勢一方的農民經濟收益受到的影響更大。此外，農地股份合作社管理人員如果產生道德風險，或其經營失誤，也會損害入股農民的經濟收益。

民主權利受到侵害。一是農民的生產經營自主決策權缺失。一些地方政府在政績沖動、資本逐利驅動下，借農地股份合作之名，強制調整、收回農民承包地，或強迫農民長期出讓土地承包經營權，造成部分農民失去農地入股的自主決策權。二是農民參與民主管理合作社事務的程度偏低。農民在章程制訂、股權設置、股紅分配等方面話語權較弱。三是一些合作社日常管理混亂，財務不透明，侵害了入股農民的監督權利。

社會保障權益受到損害。農地股份合作后對農民勞動力的內生消化有限，多數農民成為隱性失業人口。部分涉農企業為在短期內獲利，或過度使用土地，或大量使用化肥和農藥，從而使耕地土壤肥力下降，造成了土地不同程度的污染，留下土地難以復耕的后遺癥。這些耕種的急功近利及破壞性的開發，使農民的社會保障權益受到損害。

農地股份合作制運行中農民權益受損的主要原因

法律制度缺位。首先，現行法律未明確土地集體所有的產權代表和執行主體，造成農民土地所有權虛置，基層政府因而能夠占據和支配土地所有權契約中的不完備空間，侵害農民權益。其次，農地股份合作社的法人地位不明確，限制了合作社的經營活動，農民的合法權益難以得到有效保障。最后，現行《合同法》等法律中對土地入股合同與當事人的法律責任都無明確的規定，以致司法解決糾紛面臨的難度和成本加大。當產生糾紛時，農民往往由于法律救濟難以獲得，導致權益受損。

基層政府履職失當。一方面，個別鄉村干部強迫農民以承包地作價入股，甚至直接充當農地股份合作的主體，侵犯農民決策自主權。另一方面，基層政府往往傾向于遷就投資企業的意愿，以行政權力的不當干預來壓低土地使用權作價，損害農民的經濟利益。此外，在農地入股的各個流程中，均不同程度存在政府服務缺位現象，導致農民在農地股份合作的利益博弈中更顯劣勢。

農地股份合作社內部治理機制存在缺陷。在現實中，村社組織和農地股份合作社政經不分，致使村干部的行為缺少監督和制衡，出現以權謀私、公權私用等行為，導致入股農民分紅偏低，農民的管理權利受到侵害。此外，激勵和約束機制的缺失，容易使經營管理者失去工作熱情，也容易使合作社滋生腐敗、出現謀取私利等現象，

農民對其合法權益的自我保護不足。第一，農民的法律知識較為欠缺，維權意識不強。許多農民不了解國家和地方出臺的保障農民權益的政策法規，更不清楚承包經營權的性質和重要性；面對鄉村干部的不正當干預，甚至合法權益遭受侵犯時，多數農民采取消極忍讓態度。第二，農民參與意愿不高。在合作社做出重大決策時，部分農民隨意放棄其擁有的選舉、監督等權利，從而喪失了通過有序參與合作社公共事務的決策及實施來維護自身權益的機會。

完善農地股份合作制運行中農民權益保障的基本路徑

完善農地股份合作相關法律制度。一是以“確權”為基礎，適時修訂《物權法》等相關法律，賦予農民清晰完整的土地產權，保證農民對土地的占有、使用、收益、處置等權利，形成農民對權利收益的穩定預期。二是盡早修訂《農民專業合作社法》，將農地入股納入其調整范圍，重點解決好農地股份合作社的主體性質、基本功能、內部治理結構、土地承包經營權的權屬變化對股份合作的影響等問題，為合作社的發展提供法律依據。三是鼓勵各地出臺農地股份合作社的地方性法規，或在其配套規范性文件中補充、完善農地股份合作社的特殊規則。

轉變基層政府職能。一是尊重農民的入股意愿，讓農民獲得更多的選擇空間，做出最有利于自己經營的決策。二是在農地股份合作運行中加強服務與指導，提供政策指導、財政扶持、技術培訓等多方位服務。三是完善農地股份合作制糾紛處理機制，對農民的相關權益進行全面、系統的確認，及時化解農地股份合作制運行中的矛盾糾紛。

健全農地股份合作社內部治理機制。首先優化農地股份合作制企業的治理結構，增強合作社內部民主決策和民主管理力度。充分發揮農地股份合作制“一人一票”民主決策機制的作用，保障入股農民有充分的知情權、參與權和決策權。其次提升農地股份合作社管理水平。聘請專職經理人，負責合作社的經營管理。同時建立有效的激勵——監督機制，使職業經理人所獲收益與承擔的風險掛鉤。

完善農村社會保障體系。第一，強化產業融合發展，延長農業產業鏈和價值鏈，拓寬農民增收渠道。第二，對土地入股后產生的農業隱性失業人口提供創業培訓、小額信貸扶持，使農村剩余勞動力實現穩定轉移。第三，擴大養老金制度的覆蓋面，將入股農民吸收進城鎮居民養老保險范圍內，減少入股農民的后顧之憂。第四，探索建立有效的土地入股保證金制度和土地流入股險基金制度，防止企業破產而損害農民利益。

提高農民維權意識和能力。基層政府應加強對《農村土地承包法》等涉農法律法規的宣傳，提高農民的法律意識和法律素質，鼓勵農民通過法律手段來預防和解決權益受侵害的問題。同時，農民也應養成學習的習慣，通過學習提高自身的文化素質和專業知識，掌握一定的談判能力，實現真正意義上的農民合法權益的自我保護。

（作者分別為貴州醫科大學社會科學部副教授，清華大學高級訪問學者；清華大學馬克思主義學院教授、博導）

【注：本文為北京市社會科學基金“土地股份合作制是集體土地所有制重要實現形式——以京郊為例”的階段性成果，課題編號：14KDB011】

【參考文獻】

①肖亞歌：《農村基層黨組織建設與村域經濟發展的關系》，《人民論壇》，2013年總第426期。

責編/張夏夢 劉芋藝（實習） 美編/于珊