均衡性轉移支付能促進貧困地區基本公共服務供給嗎
——基于國定扶貧縣的實證研究

李　丹　　裴　育

(南京審計學院，江蘇 南京 211815)

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均衡性轉移支付能促進貧困地區基本公共服務供給嗎
——基于國定扶貧縣的實證研究

李丹裴育

(南京審計學院，江蘇 南京 211815)

摘要：利用動態面板回歸模型，采用二階段系統GMM法，從存量和增量兩個角度對均衡性轉移支付進行實證分析，結果表明：在總量分析中，均衡性轉移支付有利于地方政府財政支出規模的擴張；在結構分析中，除社會保障支出之外，均衡性轉移支付有利于基本公共服務的供給，特別是近年來，隨著均衡性轉移支付的大幅增加，公共服務的效果更加明顯，這說明構建以均衡性轉移支付為主的一般性轉移支付可以實現基本公共服務均等化。

關鍵詞：均衡性轉移支付； 基本公共服務； 國定扶貧縣

一、引言

與其它類別轉移支付相比，均衡性轉移支付具有明顯特征：資金分配上，均衡性轉移支付嚴格按照公式法進行測算；資金使用上，均衡性轉移支付沒有附加任何條件，主要用于彌補地方政府財力缺口。

在理論上，均衡性轉移支付能夠有效促進基本公共服務供給，但在實踐中，中央與地方往往存在信息不對稱，中央也由于“鞭長莫及”而無法有效監督均衡性轉移支付資金的使用情況。此外，由于均衡性轉移支付自身的特征，在地方政府財政收入方面，容易產生“替代效應”，而在地方政府財政支出方面，容易產生“粘蠅紙效應”。因此，均衡性轉移支付到達地方政府之后到底用于何處，是否可以有效提高基本公共服務水平，有待實證檢驗。

本文的創新點主要體現在：一是在研究對象上，選取最能代表貧困地區的國定扶貧開發重點縣。以往實證分析主要注重全國的省、市、縣，缺乏對貧困地區的研究，而貧困地區基本公共服務的供給直接關系到農村貧困人口及貧困縣的脫貧。此外，由于發達地區主要依賴自身財力提供基本公共服務，獲得的均衡性轉移支付較少，因此，針對貧困地區的研究更具有現實意義。二是在研究內容上，本文聚焦于均衡性轉移支付，詳細介紹國定扶貧縣均衡性轉移支付情況，同時從總量和結構上分析均衡性轉移支付對基本公共服務供給的影響。此外，為分析轉移支付漸進式改革的影響，本文還將從均衡性轉移支付增量角度進行分析。總體來說，本文的研究可以為下一步國定扶貧縣財政轉移支付制度改革、基本公共服務均等化改革以及貧困縣扶貧脫貧政策制定提供一定的參考。

二、文獻綜述

理論上，政府間財政轉移支付可以有效縮小經濟社會發展差距，促進地區間財力和基本公共服務均等化(Buchanan，1950；Boadway et al.，1996；Tsui，2005；范子英 等，2010；Dreyer et al.，2015) 。但是，在實踐中，具體效果的取得往往受轉移支付規模、結構、資金分配方式以及地方政府行為等多種因素的影響。從已有文獻來看，涉及均衡性轉移支付的研究主要體現在以下方面：

一是均衡性轉移支付對地方政府財政支出總量的影響。Bradford et al.(1971)認為，無條件轉移支付等價于給地方居民的現金支付。但是，這一結論并未得到經驗支持。相對于地方政府“自有收入”，無條件轉移支付更容易引起地方政府公共支出規模的膨脹，即存在“粘蠅紙效應”(Hines et al.，1995)。

在國別研究中，一些文獻利用澳大利亞、美國及瑞士等國家的數據，實證發現，這些國家均存在明顯的“粘蠅紙效應”(Spahn，1979；Case，1993；Dahlberg et al.，2008)。在關于我國的研究中，也同樣發現財政轉移支付顯著促進了地方政府財政支出的過快增長(范子英 等，2010；毛捷，2015)。李丹等(2015)則以國定扶貧縣為研究對象，發現貧困地區同樣存在“粘蠅紙效應”。

二是均衡性轉移支付對財政支出結構的影響。理論上，均衡性轉移支付對緩解地方財力，實現基本公共服務均等化方面起到重要作用(Bergvall et al，2006；尹恒 等，2011；盧盛峰 等，2014；賈曉俊 等，2015)。但是，也有研究認為，在均衡性轉移支付分配機制下，地方政府很可能通過改變自身財政支出結構，倒逼上級政府增加財政轉移支付，從而引起地方財政支出結構失衡(Stein，1997；Egger et al.，2010)。在針對具體公共服務的研究中，Cai et al.(2006)認為，在不同發展階段，轉移支付對不同地區公共服務供給的影響會有所不同。郭慶旺等(2008)認為，財政轉移支付有利于醫療衛生及公共交通設施的發展。宋小寧等(2012)發現一般性轉移支付(含均衡性轉移支付)的效果微弱。但是，就基本公共服務供給而言，更應依靠專項轉移支付，特別是在我國財政預算軟約束及官員晉升激勵制度下，地方政府容易偏離基本公共服務項目(付文林 等，2012)。曾明等(2014)也認為，財政轉移支付在一定條件下可以有效促進基本公共服務均等化，但存在門檻效應。李丹等(2014)則以民族扶貧縣作為研究對象，發現均衡性轉移支付更加有利于與“三農”相關的農林水務支出。

三是針對均衡性財政轉移支付資金分配的研究。馬駿(1997)較早關注我國財政轉移支付資金分配問題，指出我國財政轉移支付沒有實現財政資金再分配職能。伏潤民等(2012)則在中央對地方均衡性轉移支付資金分配公式的基礎上，構建省以下均衡性轉移支付資金分配體系，并以云南作為實證案例進行分析。曾紅穎(2012)在標準財政支出項目上，詳細構建了各個財政支出項目的成本系數，為均衡性轉移支付進一步優化提供了重要的參考依據。賈曉俊等(2012)對我國均衡性轉移支付資金分配的歸宿進行分析，實證表明貧困地區并非能夠獲得更多的均衡性轉移支付。

財政轉移支付的目標是實現基本公共服務均等化，因此，一些文獻對“基本公共服務”及“均等化”等概念進行了深入研究。有研究認為，基本公共服務應該是保護個人最基本生存權和發展權所必須提供公共服務的最小范圍和邊界，是政府公共職能的“底線”(陳昌盛，2008)。倪紅日等(2012)認為，基本公共服務應該是政府給予的基本保障。在均等化方面，張恒龍等(2007)認為，同一個國家不同地區的居民應享受同等的財政待遇。不過，基本公共服務均等化水平很難直接度量，在實證研究中，一般利用地方政府提供基本公共服務的財力作為衡量標準。朱柏銘(2008)認為，基本公共服務均等化應當是不同地區居民所感受的基本公共服務性價比水平大體相當。另外，還有一些文獻認為，基本公共服務均等化應該根據經濟發展階段的不同而有所不同，特別是在考慮到人口流動的情況下，基本公共服務的內涵及衡量標準也將隨之改變(馬紅旗 等，2012；劉大帥 等，2013)。

三、國定扶貧縣均衡性轉移支付及基本公共服務概況

1994年分稅制改革之后，我國構建了真正意義上的政府間財政轉移支付制度，這項制度運行至今，經歷多次改革，包括轉移支付的名稱、口徑、資金分配等。本文研究均衡性轉移支付，有必要對這類轉移支付進行說明。1995—2001年，我國實施過渡期財政轉移支付制度；2002—2009年，過渡期轉移支付名稱不再使用，改為一般性轉移支付，在2002年所得稅分享體制改革中，明確將中央因改革增加的收入全部作為一般性轉移支付資金來源并用于中西部地區，構建了一般性轉移支付資金穩定增長機制。2009年之后，為規范轉移支付管理，將原財力性轉移支付改為一般性轉移支付，將原一般性轉移支付改為均衡性轉移支付。本文的均衡性轉移支付均以最新口徑為衡量標準。

(一)均衡性轉移支付基本分配方法

根據《中央對地方均衡性轉移支付辦法》的通知規定，均衡性轉移支付采用的公式為：

某地區均衡性轉移支付=(該地區標準財政支出-該地區標準財政收入)×該地區轉移支付系數+增幅控制調整+獎勵資金

(1)

其中：地方標準財政支出主要根據基本公共服務進行確定，具體包括一般公共服務支出、教育支出、醫療支出、農林水務支出等。地方標準財政收入根據地方政府稅基和稅率確定。一般來說，貧困地區的標準財政支出均大于標準財政收入。為考慮地區之間存在的客觀差距，在轉移支付系數的確定上需要考慮反映地方政府特征的一些指標，例如人口規模、海拔、貧困縣、民族地區等因素，根據這些因素相應調整財政轉移支付系數。此外，需要注意的是，這種分類方法主要針對中央對省、自治區、直轄市的管理，我國目前還沒有構建完整統一的省以下財政轉移支付制度。表1為我國財政轉移支付概況。

表1　中央對地方轉移支付概況 (單位：億元，%)

注：已按照2009年轉移支付的口徑和名稱進行調整；轉移支付總額不含稅收返還；在一般性轉移支付中包含均衡性轉移支付；2014年為預算數，之前為決算數。

資料來源：根據財政部網站提供的信息整理獲得。

由表1可知：2011年一般性轉移支付已經超過專項轉移支付，到2014年，其比重已達58.17%，接近60%的目標。均衡性轉移支付已經從2001年138.2億元增加到2014年的10807.81億元，占轉移支付總額的比重由2001年的4%提升到2014年的23.1%。另外，均衡性轉移支付占一般性轉移支付比重由2011年的11.37%增長到2014年的39.71%?？梢?，均衡性轉移支付在穩步增長。

(二)國定扶貧縣均衡性轉移支付情況

國定扶貧縣作為貧困地區的典型代表，本身財力缺口較大，而且包含“老、少、邊、窮”地區，因此，這些地區在理論上應獲得較多的均衡性轉移支付，表2描述了國定扶貧縣均衡性轉移支付的規模和增長速度。由表2可知，從2001年開始，國定扶貧縣均衡性轉移支付規模大幅增加，而且占轉移支付總額的比重已經從9.68%上升到20%左右。不過，需要注意的是，扶貧縣均衡性轉移支付占均衡性轉移支付總量的比重卻在持續下滑，已經從2001年的42.59%，下滑到2009年的19.3%，這嚴重違背均衡性轉移支付制度的設計理念，也進一步驗證了賈曉俊等(2012)的結論，也即財力越弱的省份獲得轉移支付的人均值反而越少。

表2　國定扶貧縣均衡性轉移支付規模及結構 (單位：億元，%)

注：由于統計資料的原因，2008年、2009年的轉移支付是含有均衡性轉移支付的一般性轉移支付，與之前的均衡性轉移支付沒有可比性，僅做參考。

資料來源：根據2001—2009年《全國地市縣財政統計資料》整理獲得。

(三)基本公共服務概況

圖1　國定扶貧縣各類基本公共服務人均財政支出

關于基本公共服務內涵的探討已有很多，但在實證分析中，如何確定基本公共服務，各個研究所采納的依據并不相同，一些研究采用聯合國公布的人類發展指數(HDI)來確定，另一些研究則主要根據全國人代會、黨代會的報告以及《國民經濟與社會發展規劃綱要》等資料來確定。本文主要考察均衡性轉移支付，因此，基本公共服務的確定主要依據均衡性轉移支付資金分配的方法進行確定。根據2002年《財政部關于一般性轉移支付辦法》以及《2012年中央對地方均衡性轉移支付辦法》中財政支出的項目，本文將基本公共服務項目確定為：基本建設支出、農林水務支出、教育支出、社會保障支出以及行政

表3　國定扶貧縣主要基本公共服務項目 (單位：億元，%)

注：2007年財政支出預算口徑發生了變化，2007年前后數據除農林水務支出之外，沒有完全的可比性；括號內的數字為此類財政支出項目占財政支出的比重；農林水務支出及教育支出數字來源于2002—2010年《中國農村貧困檢測報告》中國定扶貧縣的監測數據。

管理支出。在這些支出中，有一些是地方政府較為“親睞”的，例如行政管理支出，而有些是地方居民較為“親睞”的，例如社會保障支出。無論哪一種支出，都是基本公共服務實現的重要保障。本文關注的焦點是均衡性轉移支付對這些支出是否有效，有效程度如何。表3描述了國定扶貧縣均衡性轉移支付及主要基本公共服務項目支出情況，圖1描繪了2001—2006年國定扶貧縣人均均衡性轉移支付以及各類基本公共服務人均支出情況。從這些統計數據可知，隨著人均均衡性轉移支付的增加，各類基本公共服務人均財政支出也隨之增加。

四、實證分析

(一)基于財政支出總量的實證分析

相對于政府自有收入，均衡性轉移支付更容易引起地方政府支出規模的膨脹，即“粘蠅紙效應”。根據“粘蠅紙效應”原理，本文設定模型如下：

expit=α0+α1retrit+α2revit+α3strucit+α4pdit+α5urbanit+α6fpopit+εit

(2)

其中，expit為i縣t年人均財政支出，retr為人均均衡性轉移支付，rev為人均一般預算財政收入。為更加準確模擬實證結果，本文控制四類變量，分別為第一產業比重(struc)、人口密度(pd)、城市化率(urban)以及萬人財政供養人口(fpop)。

本文選取最能代表貧困地區的國定扶貧縣作為研究對象，數據來源于《全國地市縣財政統計資料》，該統計資料基本涵蓋地市縣財政狀況以及獲得轉移支付的詳細資料，根據國家扶貧辦公布的扶貧縣名單，共有592個國定扶貧開發重點縣，但在考察期間存在“縣改市”、“縣改區”以及部分數據缺失的情況，本文通過逐一比對、整理，實際考察的國定扶貧縣共569個。

模型回歸主要利用豪斯曼檢驗來選擇固定效應模型與隨機效應模型，通過檢驗P值(0.0000)，本文將采用固定效應模型對方程進行估計，具體回歸結果見表4。

表4　均衡性轉移支付對地方財政支出規模的回歸結果

注：括號內為標準差;***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。

由表4可知，均衡性轉移支付相對于地方政府一般預算收入，更容易引起財政支出規模膨脹。為考察兩類收入對財政支出規模的影響，本文采取逐步添加解釋變量的方法進行研究。在方程(1)中，首先添加均衡性轉移支付，回歸系數較為顯著，組內 為0.425；在方程(2)中，繼續添加人均一般預算收入，回歸系數仍然較為顯著，組內 為0.793；在方程(3)中，繼續添加控制變量，組內 為0.881，與方程(2)相比，變化不大，說明貧困地區的財政支出規模主要受一般預算收入及財政轉移支付的影響；在方程(4)中，本文在控制財政總資源的基礎上，繼續對財政轉移支付進行實證分析，考察貧困地區是否存在“粘蠅紙效應”，從回歸結果來看，人均均衡性轉移支付的回歸系數為0.945，雖然系數與之前相比有所下降，但回歸結果依然顯著，說明國定扶貧縣同樣存在“粘蠅紙效應”。

(二)基于財政支出結構的實證分析

在結構分析中，主要考察均衡性轉移支付對各類基本公共服務項目供給的影響，因此，本文設定模型如下：

git=α0+α1git-1+α2retrit+α3strit+α4revit+α5pdit+α6fpopit+α7rgdp+α8bednum+εit

(3)

其中：git為t年i縣人均基本公共服務支出項目，具體包括人均基本建設支出、人均農林水務支出、人均教育支出、人均社會保障支出以及人均行政管理支出。在解釋變量中，為考察國定扶貧縣財政支出的“路徑依賴”問題，加入上一期財政支出項目git-1。在其它解釋變量中，加入核心變量retrit(人均均衡性轉移支付)。為進行比較以及考慮可替代性問題，本文分別加入strit(人均專項轉移支付)及revit(人均地方財政收入)。在控制變量上，分別加入人口密度(pdit)、財政供養人口(fpopit)、人均GDP(rgdpit)以及醫院福利院萬人擁有的床位數(bednumit)。

表5　均衡性轉移支付對各類基本公共服務供給回歸結果

注：沒有報告常數項、滯后一期財政支出以及控制變量；括號內為穩健性標準差；AR(1)與AR(2)為自相關檢驗、過度識別檢驗(非Robust情況下)，相關值均為統計量P值；***、**、*分別表示1%、5%和10%的顯著性水平。下同。

模型設定上，由于存在被解釋變量的滯后一期，因此是典型的動態面板模型，為克服模型內生性問題，本文將采用兩階段系統GMM方法進行估計。為了說明回歸結果的穩健性，本文將使用穩健的Robust進行估計，并給出AR(1)、AR(2)的統計量和過度識別約束的Sargan統計量。具體回歸結果見表5。

由表5可知，除農林水務支出外，其它基本公共服務支出項目的滯后一期都較為顯著，而且回歸系數較大，這可能與基本公共服務支出項目本身的性質存在一定關系。

在核心變量考察中，均衡性轉移支付對基本建設支出以及社會保障支出均不顯著，對教育支出以及行政管理支出都較為顯著，而且系數較大，說明均衡性轉移支付主要投向了教育支出以及行政管理支出。為進行比較，本文同樣對專項轉移支付進行考察。從回歸結果看，專項轉移支付除對社會保障支出不顯著外，對其它類別支出都較為顯著，其中最明顯的是農林水務支出以及基本建設支出，這說明貧困地區的基本建設支出以及支持“三農”的農林水務支出，主要依靠專項轉移支付。考慮到替代性問題，本文也對扶貧縣人均地方財政收入進行考察，由于這類地區較為貧窮，財源有限，85%以上的財政支出需要依靠轉移支付，因此，從回歸結果來看，這類收入除對農林水務以及教育支出起到一定的效果之外，對其它類別的支出均不顯著。

總體來說，國定扶貧縣依然較為貧困，仍然需要大量的財政轉移支付支持當地的發展并實現基本公共服務均等化，但是，在轉移支付項目中，均衡性轉移支付由于沒有規定使用用途，大部分流向了上級政府考核較為嚴格的教育支出以及地方政府較為“青睞”的行政管理支出，而對基建、社會保障、農林水務這些同樣是基本公共服務的項目則支出較少。

五、進一步分析

在總量分析中，均衡性轉移支付擴大了扶貧縣財政支出規模，但在結構分析中，實證結果顯示，均衡性轉移支付不利于民眾更加“青睞”的基本公共服務的供給。考慮到我國均衡性轉移支付規模增長較快，國家對新增均衡性轉移支付具有明確的資金分配方法，因此，本文將轉換視角，從發展的角度考察均衡性轉移支付增量對基本公共服務的影響，分析均衡性轉移支付的邊際效果。

進入21世紀之后，我國經濟高速發展，財政收入“高歌猛進”，財政轉移支付規模也逐步擴大，特別是均衡性轉移支付，同時，在2002年進行的所得稅分享體制改革中，明確新增收入全部用于均衡性轉移支付項目，因此，對均衡性轉移支付增量的考察，不僅可以分析均衡性轉移支付效果，還可以分析轉移支付漸進式改革所帶來的影響。

為了與前文一致，本文在模型設定上與公式(3)基本一致，把核心變量均衡性轉移支付轉換為均衡性轉移支付增量(zetrit)。數據來源于《全國地市縣財政統計資料》，回歸方法仍然采用二階段系統GMM方法，具體回歸結果見表6。

表6　均衡性轉移支付增量對基本公共服務供給回歸結果

由表6可知，與均衡性轉移支付總量相比，均衡性轉移支付增量對基本建設支出、農林水務支出以及教育支出都較為顯著，而對政府較為“青睞”的行政管理支出并不顯著。這說明，隨著改革的深入，均衡性轉移支付存量和增量在支出方向上存在分化的趨勢，存量主要用于保障既有的財政支出格局(例如行政管理支出)，增加的均衡性轉移支付則更多地用于老百姓較為關心的基建、農林水務以及教育支出。

六、結論及政策建議

不斷增加均衡性轉移支付比例是未來改革的趨勢，將極大調動地方政府的靈活性，但由于均衡性轉移支付并沒有規定使用用途，加上中央政府“鞭長莫及”，地方政府很可能存在財政支出的扭曲行為，對基本公共服務均等化將產生嚴重影響。因此，本文以均衡性轉移支付為研究對象，考察均衡性轉移支付是否有利于貧困地區基本公共服務的供給，主要結論如下：

第一，隨著均衡性轉移支付的增長，扶貧地區各類基本公共服務支出也不斷增長，有利于實現基本公共服務均等化。

第二，在財政支出總量分析中，均衡性轉移支付相對于地方政府自有收入，更容易促進地方政府財政支出規模的膨脹，即存在“粘蠅紙效應”。

第三，在結構分析中，均衡性轉移支付主要用于教育及行政管理支出，其它有利于脫貧和減貧的基本建設以及農林水務主要依靠專項轉移支付；在均衡性轉移支付增量考察中，轉移支付更多地用于教育、農林水務以及基本建設支出，而對行政管理支出并不顯著。這說明均衡性轉移支付存量部分主要維護既有的支出格局，而新增均衡性轉移支付則傾向于民眾更加“青睞”的基本公共服務項目。從未來趨勢看，除社會保障支出之外，不斷增加的均衡性轉移支付可以有效實現基本公共服務的供給。

雖然均衡性轉移支付有利于貧困地區基本公共服務的供給，但仍然存在進一步改進空間。據此，本文提出以下建議：

第一，提高均衡性轉移支付比重，優化和完善均衡性轉移支付資金分配公式，特別是考慮到主體功能區建設以及流動人口負擔問題，應不斷適應改革需要，為國定扶貧地區提供有效的基本公共服務。

第二，加強地方政府財政支出績效管理，科學設立績效考核標準，優化地方政府財政支出項目。特別是針對一些民眾較為青睞的基本公共服務項目，上級政府可以設定具體的均等化標準，為地方政府均衡各類基本公共服務支出提供明確方向。

第三，深入貫徹以“因素法”為導向的預算編制體系。在財政支出方面，國定扶貧縣“路徑依賴”現象較為顯著。雖然每年增量轉移支付改善了財政支出項目，但并未扭轉既有的財政支出格局。因此，應加強國定扶貧縣財政預算管理，嚴格按照“因素法”進行預算編制。

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(責任編輯劉志煒)

Can Equalization Transfer Promote the Supply of Basic Public Services in Poor Areas?A Study Based on National Poverty-stricken Counties

LI DanPEI Yu

(Nanjing Audit University, Nanjing 211815)

Abstract:Using the equalization transfer payments and the two-stage system GMM method, this paper makes detailed empirical analysis of equalization transfers from the views of stock and increment. The research shows that the equalization transfer is beneficial to the expansion of the scale of local government expenditure in the total analysis, and in the structure analysis, in addition to social security spending, in general, the equalization transfer payments in favor of the supply of basic public services, particularly the increasing transfer payments equilibrium effect is more pronounced, which indicates that construction of general transfer payments whose purpose is mainly to construct equalization transfers can achieve equalization of basic public services.

Keywords:equalization transfers; basic public services; national poverty-stricken counties

收稿日期：2015-12-29

作者簡介：李丹(1987--)，男，安徽宿州人，博士，南京審計學院講師。

基金項目：國家自然科學基金項目“轉移支付制度與地方政府行為”(71373150)；教育部人文社會科學研究規劃基金項目“基于一般均衡模型的房產稅改革效應與政策模擬分析”(13YJA790089)。

中圖分類號：F812.45

文獻標識碼：A

文章編號：1001-6260(2016)03-0091-08

裴育(1967--)，男，安徽霍邱人，博士，南京審計學院教授。