淺析國內社會保障基金運營中信托法律規制問題

遼寧省社會保障基金理事會 宋昊

淺析國內社會保障基金運營中信托法律規制問題

遼寧省社會保障基金理事會 宋昊

現階段，社會保障基金保值增值壓力逐步增大，加之投資運營的監管缺位，嚴重影響了社會保障基金的安全性。受社會保障基金投資運營政策的限制，我國社會保障基金信托運營的規模不大，但是信托運營在推進社會保障基金市場化運營方面的作用卻不容忽視。基于此，本文對社會保障基金運營中信托法律規制問題進行剖析，并提出了相應的法律建議，期望對促進我國社會保障基金運營法制化、規范化有所幫助。

社會保障基金 運營 信托 法律規制

1　社會保障基金運營中的信托法律規制問題分析

1.1法律體系不完善

中華人民共和國正式成立的第二年，國家頒布實施了勞動保險條例，社保制度隨之建立，與此同時，出臺了與社保基金收繳與管理的相關規定，受當時一些因素的影響和制約，使得對該項基金運營的立法并不完善，一些基本法律中，如社會保險法、信托法等，對社保基金與信托只進行了一般的原則性規定，細化程度略顯不足，分散性也相對較大，對社保基金運營的針對性不強。我國社保基金投資運營的實施細則主要是由國務院負責制定，由于這些細則全都分散在行政法規或是由國務院各部委制定的部門規章當中，致使對社保基金投資運營與監管的法律依據位階偏低，缺乏應有的系統性。

1.2信托委托人缺失

我國現行法律法規中尚未對社保基金的所有權歸屬問題進行明確規定。根據《信托法》規定，設立信托必須有確定的信托財產，且該財產必須為委托人的合法所有財產，要求享有信托財產所有權的委托人與受托人訂立合同。但是，我國政府設立的專職管理機構只負責社保基金的管理與運營，不享有所有權，不具備基金信托委托人的資格。由于信托委托人的缺失，使得社保基金交付信托運營面臨著法律隱患。從目前情況來看，全國社會保障基金理事會已經委托基金管理公司對社保基金進行信托運營，但是根據相關法律規定，理事會也不具備社保基金所有權。面臨社保基金信托委托人缺位的窘境，必須要完善相關法律法規。

1.3信托定義用詞不準

通過對我國現行《信托法》進行研讀后發現，該法對信托這一概念的具體定義中，未對信托財產是否由委托人轉移給受托人中的“轉移”一詞加以明確，而是采用了模糊的表述方式，即“委托”。與我國同屬于大陸法系的其他國家，如日本、韓國等，在表述上采用的都是“轉移”一詞，用“委托”來描述信托財產所有權的轉移，從法律嚴謹性的層面上看，委托一詞有待商榷。一方面委托很難揭示出信托的本質屬性，如果在法律定義中使用該詞，很難使信托與代理在法律關系的界限上劃分清楚，這會對相關義務的履行帶來影響。由于委托無法表明信托財產的轉移，從而會引起信托關系的混亂。另一方面，采用“委托”一詞，將會對《信托法》其他條文的協調性產生不利影響。由上述分析可知，委托一詞的使用，對社保基金信托受托人自主管理權的行使產生了不利的影響，無法杜絕行政手段對社保基金投資運營的干預。

1.4運營監管職權不明確

在現行法律法規下，財政部、勞動和社會保障部、證券監督管理委員會等職能部門均擁有對社保基金的監管權，由于監管主體過多、職權范圍未明確，從而導致監管漏洞與監管重復并存，降低了監管效率。同時，社保基金運營的監管部門獨立性不足，例如，勞動和社會保障部既要負責征繳、支付、投資社保基金，也要負責監管社保基金，使得該部門承擔著運營者與監督者的雙重身份，造成監管職能弱化。盡管我國一些地方設置了社保監督委員會，但是該機構的成員包括政府部門人員，致使監管易受行政干預，難以保證監管的獨立性。此外，我國《信托法》設置的信托監察人僅局限于公益信托，而私益信托監察人缺失，使得信托監察人無法從信托內部全面監督社保基金的運營情況。

2　法律建議

2.1制定專門法律

針對當前我國社保基金運營中信托法律體系不完善的問題，建議國家制定社保基金信托運營法，并將該法作為現行《信托法》的特別法，借此來實現社保與信托兩項制度的有效協調與銜接。可在該法中對社保基金信托運營的相關事宜進行明確規定，如法律主體、投資所需遵循的基本原理以及監督管理方式等，補充現行《信托法》對社保基金運營適用性的缺陷。同時建議用投資的原則對投資范圍與方式進行規制，社保基金的相關管理機構則可按照實際情況編制具體細則與條款。需要在此著重闡明的一點是，在信托制度當中，受托人擁有對信托財產的自由處置權，為避免信托機構在運營社保基金的過程中，投資決策受到相關部門的影響，盡可能不要將投資的具體辦法及有關的政策規定制定得過于具體化。

2.2明確信托委托人

我國社保基金是獨立于管理機構的資產，導致社保基金所有權的歸屬一直未能明確。因此，應將社保基金視為法人，經辦機構為法人機關，使其成為民事主體，賦予社保基金獨立的法人地位，并在社保基金信托運營法律中對法人地位進行明確，使社保基金擁有社保基金財產的所有權，成為合法的信托委托人，如此一來社保基金有權將社保基金財產交付信托運營。通過對信托委托人進行明確，能夠將復雜問題簡單化，確保社保基金信托運營適用于《信托法》，有助于推進社保基金信托運營更加法制化。

2.3明確信托定義

在對同屬大陸法系的其他國家的信托定義進行分析后，我國現行《信托法》中對信托定義中委托一詞的運用確實有欠妥當，為避免由此所引起的一系列相關法律問題，建議國家在對《信托法》進行修訂時，將對信托定義中采用的“委托”一詞，用“轉移”進行替換，由此可以使信托的定義更加科學和準確，這對于社保基金的信托運營也更具實際意義。首先，由委托人將信托財產轉移給受托人之后，委托人對于受托人對信托財產的管理與處分將不能插手干預，基于這一前提，能夠有效限制社保基金管理部門及經辦機構出于某種利益將社保基金挪作他用，從而確保了社保基金的安全性。其次，我國現行《信托法》當中對受托人的注意義務進行了明確規定，由此使得信托人在對委托人轉移的信托財產進行管理時，除了要有合格的技能之外，還要盡可能做到合理的注意。而社保基金的管理機構由于專業能力和投資經驗都相對缺乏，所以由各方面都更加專業的信托機構負責社保基金的投資運營能使社保基金達到保值增值的目的。信托財產的轉移，使受托人能夠根據自己的意愿對轉移的信托財產進行管理和處分，由此使得受托人的自主管理權得到了保障。

2.4建立信托運營監管制度

為保障社保基金信托運營監管有法可依，我國應建立信托運營監管制度，具體從以下三個方面入手：其一，設立信托監察人。將信托監察人制度從公益信托擴展到社保基金信托，明確社保基金信托監察人的權利，既從信托內部監督社保基金運營，又履行維護受益人權益的職能。其二，設立社保基金監管委員會，對社保基金實施集中監管。建議社保基金監管委員會為國務院直屬，擁有對全國各省社保基金運營的監管權，徹底消除當前監管主體分散、監管不到位的問題，杜絕社保基金被違法挪用。其三，采用適宜的監管模式。我國社保基金信托運營尚處于初級階段，法律制度尚未健全，在這一形勢下，建議社保基金監管委員會采用嚴格限量監管模式，即嚴格限制投資管理人的資格、投資范圍、投資比例、投資方式，對投資行為進行嚴格管控，同時避免政府部門過度干涉監管機構工作，最大程度保障社保基金運營的安全性。

3　結語

總而言之，社保基金信托運營是促使基金保值增值、實現受益人社會保障權益的重要途徑之一。對社保基金信托運營的法律規制進行研究，既有助于完善信托法律體系，又有助于推動社保基金制度發展，能夠為促進社保基金市場化運營提供法律保障。為此，我國必須進一步完善社保基金信托運營的法律規制。

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F832

A

2096-0298(2016)11(b)-034-02

宋昊(1984-)，男，遼寧沈陽人，碩士研究生，經濟師，主要從事經濟法方面的研究。