城鎮(zhèn)化背景下合肥市農(nóng)地“三權(quán)分置”問(wèn)題研究

李有群

(中共肥西縣委黨校,安徽 合肥 231200)

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城鎮(zhèn)化背景下合肥市農(nóng)地“三權(quán)分置”問(wèn)題研究

李有群

(中共肥西縣委黨校,安徽 合肥 231200)

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分離”過(guò)渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍。“三權(quán)分置”使土地要素優(yōu)化配置的問(wèn)題得到了解決,放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)前,合肥市正處在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,對(duì)土地的占用逐漸增加,文章主要研究了合肥市農(nóng)地“三權(quán)分置”工作存在的主要問(wèn)題及對(duì)策措施,這已成為可持續(xù)利用土地的緊要課題。

三權(quán)分置；問(wèn)題；對(duì)策

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度日益呈現(xiàn)出創(chuàng)新的必要。以所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,調(diào)整為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的制度格局,已成大勢(shì)所趨。農(nóng)地三權(quán)分置“有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)益的物權(quán)保護(hù),健全覆蓋城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障體系,讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地、安心進(jìn)城落戶,推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程”。

1 城鎮(zhèn)化建設(shè)中合肥市農(nóng)地“三權(quán)分置”工作存在的主要問(wèn)題

1.1 宣傳力度不夠,農(nóng)民對(duì)相關(guān)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清

1.1.1 農(nóng)民普遍缺乏土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)

通過(guò)對(duì)合肥市轄縣(市)區(qū)(主要是肥西縣)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村居的走訪調(diào)查,農(nóng)民對(duì)土地問(wèn)題的看法和態(tài)度,認(rèn)為其所承包土地歸國(guó)家、集體所有的分別占約三成和四成,認(rèn)為歸自己所有的占約兩成多,還有不到一成的農(nóng)民不清楚歸誰(shuí)所有。農(nóng)民雖然擁有承包地,但很多人不了解所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的區(qū)別,將兩者混為一體。這表明,土地承包制度雖然保證了農(nóng)民有地可種,但農(nóng)民并不關(guān)心土地歸誰(shuí)所有,因而缺乏清晰、強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)意識(shí),即使政府相關(guān)部門不斷宣傳農(nóng)村土地新政,很多農(nóng)民也只是模糊感覺(jué)到自己對(duì)承包地享有更多一點(diǎn)的權(quán)利而已。

1.1.2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化未得到積極響應(yīng)

農(nóng)業(yè)人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和全面建成小康社會(huì)的必然要求。但據(jù)合肥市行政學(xué)院王永龍副教授2014年調(diào)研數(shù)據(jù),合肥市多縣區(qū)和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)八成農(nóng)業(yè)人口不愿轉(zhuǎn)為“非農(nóng)”戶口。究其原因,多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地懷有很深的感情,認(rèn)為這不僅是先人傳承的財(cái)富,更是土地兼?zhèn)淞嘶镜纳鐣?huì)保障功能,是他們賴以生存的根本,一旦離開(kāi)土地,可能在教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房保障等方面受到影響,這是農(nóng)民群體從心理上難以接受“非農(nóng)”的直觀原因之一。合肥市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化形勢(shì)不容樂(lè)觀,當(dāng)前急需大膽改革,不斷創(chuàng)新,積極探尋破圍之路。

1.2 政府服務(wù)功能尚不到位,農(nóng)民土地利益難以保障

1.2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確權(quán)認(rèn)證工作有待加快

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)要實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”,關(guān)鍵是分離的產(chǎn)權(quán)能否交易。國(guó)家現(xiàn)行的法律和相關(guān)文件明確了可以進(jìn)行土地權(quán)益交易的是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押,這首先要對(duì)農(nóng)民所承包的土地進(jìn)行確權(quán)、登記及頒證,使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得以固定。為做好此項(xiàng)工作,依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),依據(jù)《合肥市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》(合政辦〔2014〕14號(hào))精神,合肥市轄各縣(市)區(qū)自2014年始,陸續(xù)開(kāi)展農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作,但從調(diào)查結(jié)果看,各區(qū)域進(jìn)展緩慢,工作進(jìn)度和工作質(zhì)量都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

1.2.2 在土地征遷環(huán)節(jié),農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害

土地征收為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了廣闊的空間,也帶來(lái)諸多問(wèn)題。法律雖然對(duì)土地征收條件和程序做了規(guī)定,但由于立法的缺陷和政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴,征地過(guò)程中違法違規(guī)的事件時(shí)有發(fā)生,農(nóng)民不滿安置補(bǔ)償導(dǎo)致的群體性事件和上訪事件在合肥市轄各縣(市)區(qū)近幾年都相繼發(fā)生過(guò)。媒體披露,合肥市“征地拆遷安置亂象迭出,貪腐案件多發(fā)”,蜀山區(qū)在實(shí)施“大建設(shè)”征遷改造安置中腐敗現(xiàn)象也是多發(fā)。在低價(jià)征收和高價(jià)出讓之間,農(nóng)民沒(méi)有享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果,土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害,給農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定留下了隱患。

1.3 在土地規(guī)劃和利用方面,思路不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)

1.3.1 土地規(guī)劃的科學(xué)性有待進(jìn)一步完善

城市的打造離不開(kāi)對(duì)土地的規(guī)劃利用。當(dāng)前,合肥市已制定“1331”城市規(guī)劃藍(lán)圖,打造“大湖名城、創(chuàng)新高地”,依據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》的規(guī)定,合肥市在政策許可的范圍內(nèi)會(huì)不斷增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給。但規(guī)劃之間不協(xié)調(diào),重建設(shè)、輕規(guī)劃的弊端在市轄各縣(市)區(qū)都相繼出現(xiàn)過(guò),相關(guān)部門對(duì)具體案例也進(jìn)行過(guò)查處。整體規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃間的不協(xié)調(diào)、不銜接,既影響城鎮(zhèn)的科學(xué)發(fā)展,也不利于保護(hù)有限的耕地。

1.3.2 土地資源粗放利用,浪費(fèi)嚴(yán)重

城鎮(zhèn)化建設(shè)中,合肥市城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在粗放利用現(xiàn)象。征收的土地多用來(lái)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設(shè),以致住宅用地和工業(yè)用地占的比例過(guò)大,甚至還有大量土地由于缺少資金得不到有效開(kāi)發(fā)處于閑置狀態(tài)。據(jù)2015年媒體報(bào)道,合肥市26個(gè)已經(jīng)供地的房地產(chǎn)項(xiàng)目逾期未開(kāi)工,其中包括萬(wàn)科、奧特萊斯、合肥城投、合肥寶能等知名房企。土地的長(zhǎng)期閑置,侵害的是農(nóng)民利益,浪費(fèi)的是土地資源,損害的是政府形象。另外,在農(nóng)用耕地的占補(bǔ)方面,存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量,占水田補(bǔ)旱地,占優(yōu)地補(bǔ)劣地的問(wèn)題,無(wú)形中導(dǎo)致耕地和未利用地的減少,直接威脅糧食安全和生態(tài)安全。

2 解決合肥市農(nóng)地“三權(quán)分置”工作存在問(wèn)題的對(duì)策建議

2.1 充分尊重農(nóng)民意愿,切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體,農(nóng)民與土地制度的創(chuàng)新和發(fā)展具有必然的聯(lián)系。合肥市在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的過(guò)程中,一定要充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位,切實(shí)保障農(nóng)民的根本權(quán)利,做好宣傳,讓農(nóng)民群體理解并接受“三權(quán)分置”的目的意義,使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作得以順利開(kāi)展。要大力宣傳農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義,嚴(yán)格落實(shí)中央及地方出臺(tái)的有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策,力求各項(xiàng)政策落地生根、開(kāi)花結(jié)果、造福人民,各縣(市)區(qū)政府要結(jié)合市政府戶改意見(jiàn),落實(shí)各項(xiàng)保障措施,促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城有序發(fā)展。作為省會(huì)城市,合肥市更要改革創(chuàng)新、率先垂范,在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中走在全省的前列。

需要強(qiáng)調(diào)的是,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主,不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán),這一點(diǎn)必須向廣大農(nóng)民解釋清楚。

2.2 加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

建立健全農(nóng)村土地交易平臺(tái),形成健康的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),是農(nóng)地“三權(quán)分置”工作有序開(kāi)展的重要內(nèi)容。目前,各地農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系還不健全,缺乏專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估參考標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)估專業(yè)人才。主要表現(xiàn)為：首先,政企定位不清。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)由政府主導(dǎo),又充斥為數(shù)較多的事業(yè)法人和企業(yè)法人,導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)法人性質(zhì)多種多樣；其次,制度滯后,確權(quán)掣肘。表現(xiàn)在交易規(guī)則、交易流程、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、糾紛調(diào)處、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等還未作出具體的規(guī)定,市場(chǎng)管理和交易機(jī)制仍需加強(qiáng)和完善；最后,運(yùn)營(yíng)機(jī)制不定性,導(dǎo)致在提供服務(wù)的同時(shí)沒(méi)有將公共服務(wù)與市場(chǎng)化運(yùn)作模式有效分開(kāi)。

2015年7月,安徽省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),指導(dǎo)推進(jìn)全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)。依據(jù)《意見(jiàn)》精神,合肥市可立足實(shí)際,結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,可以以縣為單位,也可以以市為單位,構(gòu)建覆蓋市域、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)體系,穩(wěn)步推進(jìn),優(yōu)化流程,整合資源,鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、涉農(nóng)企業(yè)等擁有的產(chǎn)權(quán)入市交易,還可借鑒國(guó)內(nèi)其他地方的成功經(jīng)驗(yàn),通過(guò)土地入股、土地托管、土地承包權(quán)的互換和轉(zhuǎn)讓等方式,擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

2.3 以規(guī)劃為引領(lǐng),合理利用土地資源

合肥市城鎮(zhèn)化建設(shè)必須始終堅(jiān)持以人為本這一核心理念,要加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性,加大政府宏觀調(diào)控力度,發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)土地利用的管制與引領(lǐng)作用。目前,《合肥市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》和《合肥市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)實(shí)施方案》均已頒布,全市各級(jí)政府相關(guān)部門要將編制好的土地利用規(guī)劃及時(shí)公示,組織學(xué)習(xí)、解讀,讓全市人民了解規(guī)劃,并以規(guī)劃的內(nèi)容作參照,加強(qiáng)對(duì)全市土地利用的監(jiān)管。合肥市及市轄各縣(市)區(qū)直至鄉(xiāng)鎮(zhèn),在制定部門或區(qū)域規(guī)劃時(shí),一定要與合肥市總體規(guī)劃相銜接,使之適應(yīng)當(dāng)前的合肥市城鎮(zhèn)化建設(shè)需要。

作為同是泛長(zhǎng)三角西翼中心城市,江蘇省南京市的土地規(guī)劃和利用策略值得我們借鑒。他們的做法主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是提升拓展。整合更新城市資源,調(diào)整盤活存量用地；二是節(jié)約集約。提高產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入門檻,提高土地投資—產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)；三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌江南與江北、城市和農(nóng)村、城區(qū)和郊區(qū)土地利用,實(shí)行差別化土地管理；四是生態(tài)和諧。關(guān)鍵土地資源和戰(zhàn)略生態(tài)空間實(shí)行永久性保護(hù)等。南京市的規(guī)劃思路我們不可能原樣照抄,但他們的方法可以給我們很多啟發(fā)。

2.4 創(chuàng)新管理制度,依法管控土地

要切實(shí)做好農(nóng)村耕地質(zhì)量保護(hù)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)工作。依據(jù)《安徽省土地整治規(guī)劃(2011—2015年)》文件精神,制定合肥市的管理措施和辦法,從保護(hù)與建設(shè)、耕作與養(yǎng)護(hù)、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等多個(gè)方面規(guī)定耕地質(zhì)量保護(hù)和建設(shè)的任務(wù)、責(zé)任及權(quán)利。鼓勵(lì)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施土地整治,落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡,將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核列為所轄縣(市)區(qū)直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府第一責(zé)任人業(yè)績(jī)考核。完善征地補(bǔ)償制度和被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制,讓農(nóng)民直接參與土地增值收益分配,使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以彰顯,共享城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展成果。

關(guān)于農(nóng)村宅基地管理,依據(jù)《合肥市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)實(shí)施方案》及省政府剛頒布的《關(guān)于去庫(kù)存促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》精神,嚴(yán)格堅(jiān)持一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制,在此基礎(chǔ)上,合肥市可積極探索農(nóng)村宅基地改革辦法及實(shí)施步驟,探尋允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn),甚至讓小產(chǎn)權(quán)房合法化的路徑,確保農(nóng)民利益不受侵害,使合肥市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

當(dāng)前,合肥市正處在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,要認(rèn)真分析準(zhǔn)確判斷新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn),走出一條適合合肥市特點(diǎn)的以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。按照安徽省統(tǒng)一部署,嚴(yán)密組織,完善制度,做好合肥市的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”工作,最大限度維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益,提升城市新市民對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感,使合肥市在安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中處于引領(lǐng)地位,發(fā)揮對(duì)全省的輻射示范作用。

[1]熊飛雄.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)容配置[J].中國(guó)市場(chǎng)，2016(17).

[2]楊帆.城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)地三權(quán)分置探析[J].中國(guó)市場(chǎng)，2016(21).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.203

本文為中共合肥市委黨校2016年度科研課題,課題名稱“城鎮(zhèn)化背景下合肥市農(nóng)地‘三權(quán)分置’問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：HFDXKT201614),參與本課題人員還有：胡申法、王福霞、蘆葦。

李有群(1969—),男,漢族,安徽肥西人,中共肥西縣委黨校,高級(jí)講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)管理及法學(xué)。