土地資源利用中存在的問題和對策研究

張志慧

摘要：土地既是珍惜的資源，又是特殊的資產，土地的基本性質決定了土地問題始終是事關我國經濟發展、社會安定和政治穩定的重大問題。隨著準格爾旗人口的持續增長和經濟的快速發展，土地與人口、土地與農業、土地與市場、土地與發展、土地與環境、土地與法制、土地與社會穩定等的問題和矛盾日益突出，合理利用土地是關鍵。本文以鄂爾多斯市準格爾旗為研究對象，在分析準格爾旗2003年到2013年各類土地利用的數量及結構變化的基礎上，應運土地利用現狀分析的知識，闡述準格爾旗近年來土地利用中存在的問題，以及針對這些問題所提出的可行性對策，對以后準格爾旗合理利用土地提供重要的參考，希望對準格爾旗以后經濟的發展能有幫助。

關鍵詞：準格爾旗；土地資源；利用現狀；問題與對策

1. 研究區概況

準格爾旗位于內蒙古自治區西南部，鄂爾多斯市東端，地處共和國蒙、晉、陜和內蒙古呼、包、鄂兩個“金山角”核心地帶，地理坐標東經110°05′～111°27′，北緯39°16′～40°20′，旗境南北長116.5公里，東西寬115.2公里，總面積7544.666平方公里。全旗共轄1個蘇木，2個鄉，6個鎮，3個嘎查，156個村，20個社區，設1個省級開發區，1個新區。總人口約37.5萬。

2. 研究區土地利用分析

2.1 土地利用現狀分析

根據2013年準格爾旗土地利用變更調查結果顯示，準格爾旗土地總面積為755078公頃。全旗耕地面積約為76100公頃，人均耕地0.25公頃，占全旗土地總面積的10.1%；園地總面積約為303公頃，占全旗土地總面積的0.04%；林的總面積約為220447公頃，占全旗土地總面積的29%；草地總面積約為393679公頃，占全旗土地總面積的52.1%；建設用地總面積約為18540，占全旗土地總面積的2.5%；交通用地總面積約為8780公頃，占全旗土地總面積的1.2%；水域總面積約為19273公頃，占全旗土地總面積的2.6%；其他土地的總面積約為17954公頃，占全旗土地總面積的2.4%。

2.2 土地利用變化分析

2.2.1 土地利用的數量變化

土地利用動態度可定量描述區域土地利用變化的速度，它對描述土地利用變化的區域差異和預測未來土地利用變化趨勢都具有積極的作用。單一土地利用類型動態度可反映區域一定時間范圍內某種土地利用類型的數量變化情況，公式表達為：

k=（Ub-Ua）/Ua×1/T×100%

式中：Ua、Ub分別為研究期初及研究期末某一種土地利用類型的數量；T為研究段長。K為研究時段內某一土地利用類型的年變化率。

根據上述公式計算出準格爾旗土地利用8種類型的年變化率如表2，10年間各類用地變化率分別耕地-3.2%、園地-7.5%、牧草地-0.2%、交通用地7.9%、林地5.2%、建設用地7.2%、其他土地-5.9%、水域-2.5%。八大土地利用類型在數量上都發生了重大變化，變化最明顯的是隨著其他土地的減少，林地地面積快速增加，耕地的面積不斷減少，而且仍有持續減少的趨勢。

2.2.2 土地利用結構變化分析

土地利用結構系指國民經濟各部門占地的比重及其相互關系的總和，是各種用地按照構成方式的集合。土地利用結構是客觀存在的，它伴隨著土地利用活動而產生，是無時不在，無處不在，問題在于分析其合理性。土地利用結構的合理性集中表現為其綜合效益最大化。

準格爾旗2003～2013土地利用結構變化如表3，分析表3，10年間耕地、其他土地、園地、牧草地、水域都有減少，其中耕地減少量最大，其它土地利用類型占比均有增加，尤其是林地，共增加了10.5百分點。農業用地、建設用地和其他土地比例由2003年41.8∶1∶3.2變為2013年的38∶1.5∶1，說明隨著經濟的發展，10年間農業用地總體上有所減少，而其他土地得到了進一步的開發利用。農林牧用地比例由2003年的1∶1.2∶3.4變為2013年的1∶2.9∶5.2，在生態環境的保護和生態重建方面取得了一定的效果。

3. 研究區土地利用中存在的問題分析

3.1 后備土地資源嚴重不足，人地矛盾十分突出

準格爾旗屬典型的丘陵山區，水土流失非常嚴重，土地利用率低，其他土地質量相對較差，開發難度大、成本高。同時，若從生態安全、生物多樣性保護和防洪安全的角度考慮，在開發利用條件較好的土地中也有很大一部分不適宜開發利用。因此，就耕地后備資源而言，準格爾旗沒有多少可利用的土地。

與此同時，準格爾旗人口多，人口密度大，人地矛盾歷來比較突出。城鎮建設、基礎設施建設和各類工業項目建設占用了部分耕地，加上生態環境的建設，特別是實施退耕還林工程，外出務工人員的不斷增多，梁峁地區的農民從事單一農業生產已遠遠不能滿生產生活的需要，所以造成一部分采礦區、山區的農民棄耕現象比較嚴重，造成全旗耕地面積的減少。

3.2 土地利用結構不合理，需適度調整

近年來通過西部大開發戰略的實施、生態建設和農業結構的調整，農林牧用地結構由2003年的1∶1.2∶3.4變為2013年的1∶2.9∶5.2，土地利用結構發生了較明顯的變化。但仍然存在耕地減少現象，森林覆蓋率低，森林覆蓋率僅為29.2%；在非農業用地中，交通用地所占比重小，僅為1.16%，不能滿足經濟日益發展的需要。

3.3 農業用地集約化水平較低，生產水平有待提高

目前，準格爾旗的農業雖然從傳統的低產、低質、低效農業逐漸轉變為高產、高質、高效的“三高”農業，并逐步向規模經營、專業化發展，但由于受比較效益的影響，農民對農業的重視程度不高、投入不多、集約利用程度不高，真正實現高效開發、集約經營的還不多。對農業用地，尤其是耕地、牧草地和林地的利用主要仍是分戶零星經營，人工勞作、機械化水平不高，存在經營分散、粗放和現代化水平低等問題。土地潛力沒有被充分挖掘和發揮，土地的生產水平與發達地區相比還有一定的差距，農用地的生產水平與開發效益上有較大的提升空間。

3.4 土地自然生產潛力下降，土地環境污染較嚴重

在農業用地的開發利用過程中，土地使用者缺乏長遠意識，重經濟效益，輕生態效益，重產出、輕投入，重利用、輕保護等現象比較突出。 同時，隨著城鎮規模的擴大，工業的發展尤其是工礦企業的興起，廢氣、廢水、廢渣直接或間接地進入土地利用環境，加上化肥和農藥的大量使用，對當地的大氣、水、土壤等土地環境造成一定的污染。另一方面，隨著人口的增加，生活垃圾的增多，也給周圍的土地環境帶來壓力。所有這些，均危及當地的資源與環境安全，對全旗的可持續發展構成一定的威脅。

4. 土地資源可持續利用對策

4.1 保障科學合理的建設用地

根據產業結構調整和經濟發展方式轉變的客觀需求，合理確定建設用地規模，并做出總體安排，進一步強化規劃的整體調控作用。建立和完善盤活存量建設用地的激勵機制，加大存量建設用地挖潛力度。合理調控城鎮工礦用地增長規模和時序，引導城鄉協調發展，統籌安排、科學配置各類基礎設施用地。實行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策，穩步推進農村建設用地整治，不斷優化城鄉建設用地結構，改變布局分散、粗放低效的用地現狀，提高建設用地整體配置與保障能力。

4.2 統籌各業各類用地

確保耕地保有量和基本農田保護面積，積極開展基本農田整理，提高耕地質量，穩定糧食生產能力，統籌林地、園地、牧草地及其他農用地，進一步優化用地結構，推進農牧業產業化發展。合理城鄉建設用地，按照扎實穩步地推進城鎮化新農村建設，保障城鄉交通、水利、電力等基礎設施建設用地，優化建設布局，不斷提高建設用地集約利用水平。適度開發未利用地資源，拓展建設用地空（下轉148頁）（上接111頁）間，保障農業發展與生態建設用地，提高土地利用效益。

4.3大力推進土地節約集約利用

堅持內涵挖潛為主，節約集約利用土地，引導農村居民點、產業用地相對集中布局，規范發展，促進基礎設施的優化整合與區域共享。采取有效措施促進各類廢棄地再利用，實施“低效、高耗能”產業的優化升級與限制供地政策，完善土地利用評價體系。鼓勵農村居民點內閑置建設用地的使用權依法流轉，大力推進城區改造，盤活各類閑置土地，提高城鎮土地再利用率。規范建設用地的置換，促進建設用地內部結構調整和布局優化，形成合理的用地規模、結構與布局，實現用地方式由“粗放型向集約型的根本轉變”。

4.4 保護和改善土地生態環境

遵循可持續發展、人與自然和諧共處的原則，統籌土地開發利用與生態環境建設，有效控制人類活動對自然的損害，充分發揮土地利用的生態環境效益，促進生態環境良性發展。

充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，嚴格控制生態環境敏感區域非農業建設的用地開發強度。在生態環境有重大缺失和生態敏感區域，有針對性地安排生態建設工程用地，促進退化生態系統的修復與重建。通過開展土地復墾、優先安排生態建設和移民搬遷用地，推進地質災害防治，加強礦區生態環境保護、監督和治理。促進以灌草為主、灌草喬相結合的生態防護體系建設。減少形成污染源的工業活動用地，預防開發建設對生態環境可能造成的不利影響。

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