TIR系統(tǒng)下的我國海關(guān)監(jiān)管研究
——以“一帶一路”為視角

上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理系 黃子祺 寧靜 楊佳歡 賈夢楠 胡雨丹

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TIR系統(tǒng)下的我國海關(guān)監(jiān)管研究
——以“一帶一路”為視角

上海海關(guān)學(xué)院海關(guān)管理系 黃子祺 寧靜 楊佳歡 賈夢楠 胡雨丹

摘 要：自2013年我國提出“一帶一路”戰(zhàn)略以來，國際公路運輸?shù)囊饬x就愈發(fā)突顯，加入《TIR公約》已成為我國加深與亞洲內(nèi)陸國家和歐洲國家貿(mào)易合作的一項重要經(jīng)濟戰(zhàn)略。而對TIR運輸具體程序的理解、加入《TIR公約》對我國的利弊影響、加入《TIR公約》后我國將會面臨的問題，以及在此過程中，海關(guān)將如何發(fā)揮其監(jiān)管作用，都將成為國內(nèi)學(xué)者研究的重點。本文針對國際公路運輸發(fā)展的客觀趨勢，從我國加入《TIR公約》過程中海關(guān)監(jiān)管將面臨的問題出發(fā)，通過對海關(guān)與各機構(gòu)的銜接與聯(lián)系、TIR制度與我國海關(guān)制度上的矛盾、風(fēng)險管理以及對不合法行為的偵測等方面的詳細(xì)論述，探討了我國國際公路運輸發(fā)展中應(yīng)解決的主要問題，并提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：TIR公約 “一帶一路” 海關(guān)監(jiān)管

1 引言

2013年9月，中國國家主席習(xí)近平提出“一帶一路”戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略，特別是“新絲綢之路經(jīng)濟帶”，為國際公路運輸?shù)慕ㄔO(shè)營造了更加有利的國內(nèi)環(huán)境，提供了堅實的政策保障，使得國際公路運輸擁有較大的發(fā)展前景。

然而，目前我國國際公路運輸中仍存在手續(xù)繁瑣、延誤時間較長、中間費用高等問題。這給我國“新絲綢之路經(jīng)濟帶”的建設(shè)帶來了負(fù)面影響。因此，我國必須盡快解決這一難題，否則將極大地阻礙“一帶一路”戰(zhàn)略的推行。

在國際公路運輸?shù)南嚓P(guān)制度方面，《TIR公約》的主旨與我國目前亟待解決的問題不謀而合。《TIR公約》為運輸經(jīng)營人和海關(guān)當(dāng)局提供了一種便利、可靠的國際公路運輸制度，這給我國國際公路運輸?shù)陌l(fā)展帶來了機遇。

2 TIR證國際運輸簡介

2.1 《TIR公約》的行政結(jié)構(gòu)

《TIR公約》的政府間結(jié)構(gòu)分為四層，分別為：TIR行政委員會、TIR秘書及TIR執(zhí)行理事會、歐洲經(jīng)委會和歐洲經(jīng)委會WP.30工作組。除政府間結(jié)構(gòu)外，《TIR公約》還包括國際組織（國際道路運輸聯(lián)盟）、國際保險或財務(wù)擔(dān)保制度、各國海關(guān)當(dāng)局、各國國家擔(dān)保協(xié)會以及各國TIR證使用者。

2.2 TIR制度的運行程序

2.2.1 起運國的具體流程

TIR作業(yè)開始，起運地海關(guān)對貨物進(jìn)行查驗并對其實施加封。此外，起運地海關(guān)還需保留第一聯(lián)憑單（白頁）并填寫存根。車輛到達(dá)出境地時，出境地海關(guān)檢查其封志后，放行該車輛離開該國，出境地海關(guān)保留第二聯(lián)憑單（綠頁）并填寫的存根。此后，出境地海關(guān)將第二聯(lián)憑單郵寄給起運地海關(guān)，起運地海關(guān)將其與之前保留的第一聯(lián)憑單對照，確定無任何問題后該TIR作業(yè)在該國核對放行。

2.2.2 過境國的具體流程

車輛在過境國時，入境地海關(guān)和出境地海關(guān)只需檢查其封志，保留憑單并填寫存根即可。其后的程序與在起運國出境地海關(guān)相同。

2.2.3 目的地的具體流程

TIR車輛進(jìn)入目的地國家，如果入境地海關(guān)是目的地海關(guān)，就由入境地海關(guān)填寫TIR證并保留兩聯(lián)憑單，該TIR作業(yè)將進(jìn)入下一步的海關(guān)程序；如果該批貨物仍需運往該國的其他海關(guān)，則入境地海關(guān)就成為一個邊境海關(guān)，而運往該國境內(nèi)的海關(guān)即目的地海關(guān)。在目的地海關(guān)核對第二聯(lián)憑單（綠頁）與入境地海關(guān)憑單后，此項TIR作業(yè)將進(jìn)入下一步的海關(guān)程序。

上述的運作程序是在海關(guān)沒有對TIR作業(yè)產(chǎn)生懷疑的前提下完成的。如果某海關(guān)產(chǎn)生懷疑或者該TIR作業(yè)的封志存在問題，該海關(guān)可對貨物進(jìn)行查驗，甚至是中斷該TIR作業(yè)。

3 加入《TIR公約》的益處和風(fēng)險

3.1 加入《TIR公約》的益處

首先，TIR制度保證了各國海關(guān)當(dāng)局對貨物和運輸車輛的有效管控，實現(xiàn)了真正意義上的安全性。2013年全球共有300萬次TIR運輸作業(yè)，卻只發(fā)生了100多次的違規(guī)行為，比例約為0.03%，意味著這一制度的安全性在實踐中得到了較好的證明。為更好地保證安全性，TIR制度實施相互配合的六大支柱：管控的車輛和集裝箱、國際擔(dān)保鏈、TIR通關(guān)證、海關(guān)監(jiān)管的相互承認(rèn)、準(zhǔn)入控制以及SafeTIR系統(tǒng)。其中，國際擔(dān)保鏈將所有的TIR國家擔(dān)保協(xié)會連接在一起，確保了整個TIR作業(yè)始終處于某一國家擔(dān)保協(xié)會的擔(dān)保之下；當(dāng)運輸經(jīng)營人出現(xiàn)違章行為且海關(guān)無法追究其責(zé)任時，國際擔(dān)保鏈保證了始終有某一國家擔(dān)保協(xié)會為其擔(dān)保。此外，SafeTIR系統(tǒng)則向IRU傳輸TIR作業(yè)終止信息，以實時驗證每份TIR單證在特定時刻的狀態(tài)和有效性。

其次，TIR運輸簡化了過境手續(xù)，使海關(guān)的工作重點由現(xiàn)場查驗向后續(xù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，降低了高昂的人力成本。針對TIR車輛，海關(guān)只需檢查封志、車輛后備箱密封情況以及隨附單證，即可通關(guān)放行；相比于過去繁雜的監(jiān)管流程，邊境海關(guān)采用普通通道、TIR通道和TIR-EPD綠色通道進(jìn)行差別化通關(guān)，提高了過境貨物的通關(guān)效率。此外，海關(guān)可以利用ITDB數(shù)據(jù)庫，獲取企業(yè)的資信數(shù)據(jù)，提前判斷是否對該票貨物進(jìn)行查驗，使查驗更具目的性。相比于我國簽訂的眾多雙多邊汽車運輸協(xié)定，TIR制度的覆蓋面更加廣泛，遍及世界各大洲。總而言之，《TIR公約》加強了各締約國之間的聯(lián)系，減少了貨物在運往目的國的途中所受的干擾，推動貿(mào)易便利化的實現(xiàn)。

3.2 加入《TIR公約》需關(guān)注的挑戰(zhàn)與風(fēng)險點

加入《TIR公約》可能降低了貿(mào)易合作的可選擇性。TIR締約國共有34374家經(jīng)認(rèn)證的運輸經(jīng)營者，其中“一帶一路”戰(zhàn)略涉及到的國家共有27066家，占比為78.74%。這說明TIR締約國和“一帶一路”沿線國家的關(guān)聯(lián)度較高。目前，我國已與多個“一帶一路”沿線國家簽訂互助合作的貿(mào)易協(xié)定，使得各項工作契合度更高，削弱了我國加入《TIR公約》后跨境運輸合作的阻力。然而，為保持長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，我國既要采用TIR制度又要在中東歐及中、南亞國家利益中尋找平衡點。由圖1可知，中東歐16國經(jīng)認(rèn)證的運輸經(jīng)營者數(shù)量在整體中占據(jù)較大的比重，約為43.37%，而與中國聯(lián)系較密切的中亞、南亞以及西亞國家僅占11.57%。這意味著，這些與中國合作程度較高的國家只擁有少量經(jīng)認(rèn)證的運輸經(jīng)營者。而由此可能產(chǎn)生的問題是：一旦加入《TIR公約》，可能出現(xiàn)中國與周邊國家的企業(yè)合作僅局限于少數(shù)企業(yè)的局面，降低了貿(mào)易合作的可選擇性。例如，目前印度只有一家經(jīng)認(rèn)證的運輸經(jīng)營者。如果我國企業(yè)希望通過TIR運輸方式運載貨物，就只能與這僅有的一家企業(yè)合作。而這將在一定程度上縮小企業(yè)選擇運輸經(jīng)營者的空間，不利于我國對外貿(mào)易的良性發(fā)展。

圖1 截至2016年3月經(jīng)認(rèn)證的運輸經(jīng)營者數(shù)量數(shù)據(jù)來源：International Road Transport Union ● TIR Department

4 我國在加入《TIR公約》的過程中將遇到的問題

2014年，海關(guān)總署把關(guān)于中國加入《TIR公約》的請示上呈至國務(wù)院，目前尚在審批之中，但有望于2016年底看到第一輛使用TIR單證的貨車從中國出發(fā)。因此，即便未加入《TIR公約》，我國在國際道路運輸?shù)难芯可弦膊荒苡薪z毫的懈怠。其中，我國加入《TIR公約》后海關(guān)監(jiān)管可能存在的問題將成為重中之重。

4.1 海關(guān)亟待解決的銜接問題

首先，海關(guān)要加強與各關(guān)聯(lián)部門之間的合作，推進(jìn)聯(lián)合辦公，以適應(yīng)企業(yè)集中辦理、集中服務(wù)的需要。在檢驗檢疫方面，H2010系統(tǒng)與檢驗檢疫信息系統(tǒng)未能實現(xiàn)信息共享，相關(guān)檢驗檢疫信息仍采取獨立錄入的形式。

其次，我國海關(guān)與各締約國海關(guān)之間仍未建立高效的信息溝通網(wǎng)絡(luò)。在加入《TIR公約》之后，我國不僅應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)與締約國海關(guān)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)與IRU事務(wù)組的聯(lián)網(wǎng)。此外，各國報關(guān)單據(jù)的格式和內(nèi)容不一致，也不利于TIR制度的順利實施。對此，我國海關(guān)是否能夠借助IRU數(shù)據(jù)庫，與各締約國海關(guān)共同構(gòu)建集報關(guān)單據(jù)、運輸車輛信息等數(shù)據(jù)于一體的透明化信息網(wǎng)絡(luò)？

4.2 制度層面上的矛盾

首先，《TIR公約》明確規(guī)定的禁運貨物為高濃度酒及酒精或煙草（啤酒、葡萄酒以及原煙除外）。同時，《TIR公約》規(guī)定不排除各締約方出于公共道德、公共治安、衛(wèi)生或公共健康等理由，依照本國法規(guī)對國際貨物過境運輸施加符合WTO基本原則的限制。因此，除上述禁運貨物之外，《TIR公約》也對涉及對外貿(mào)易管制的貨物進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。而《中華人民共和國海關(guān)對過境貨物監(jiān)管辦法》僅規(guī)定4類貨物禁止過境，如毒品、槍支彈藥等。由此看出，《TIR公約》和本國法律在禁運貨物上仍存在較大分歧。

其次，《TIR公約》也存在一些法律層面和實際操作之間的矛盾。在法律層面上，其允許TIR單證在多式聯(lián)運上使用。但在實際情況中，企業(yè)不會選擇使用TIR單證進(jìn)行轉(zhuǎn)運，這意味著《TIR公約》在此方面沒有具體的實施細(xì)則，且IRU事務(wù)組對于在多式聯(lián)運中使用TIR單證的宣傳力度不足，使得這項法律規(guī)定形同虛設(shè)。

4.3 針對貨物和企業(yè)的風(fēng)險管理

一旦中國加入《TIR公約》，其通關(guān)的高效性要求中國海關(guān)加強對貨物的風(fēng)險管理。對此，IRU事務(wù)組提供了一個基于貨主提前向海關(guān)傳送電子申報數(shù)據(jù)的解決措施—TIR-EPD綠色通道。而對于活動物或易腐敗品，《TIR公約》明確規(guī)定此類貨物應(yīng)當(dāng)運用最合乎情理的路線運輸至目的地。然而，海關(guān)不僅對進(jìn)入此通道設(shè)置了一定的標(biāo)準(zhǔn)，而且為保證生物安全等需要，海關(guān)將在TIR車輛過境時進(jìn)行檢疫和防疫處置。由此，海關(guān)能否為該類貨物提供一個類似于專項運輸通道的便捷通道？

圖2 TIR-EPD提交量折線圖數(shù)據(jù)來源：International Road Transport Union ● TIR Department

目前我國貨運行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀仍是“貨運多小散弱”，中小型企業(yè)往往缺乏良好的資信保證和充足的資金支持。對于此類企業(yè)的風(fēng)險管理，我國海關(guān)是否應(yīng)當(dāng)協(xié)同公共組織NGO避免個體車輛、掛靠車輛、無經(jīng)營權(quán)限企業(yè)進(jìn)入TIR運輸行業(yè)？

4.4 不合法行為的偵測

目前歐盟主要存在三種有關(guān)貨物的不合法行為：貨物丟失、貨物超重、謊報貨物。一旦海關(guān)在已關(guān)封的車輛后備箱中偵測出這些未申報貨物，持有者將會是首要義務(wù)人且是海關(guān)債務(wù)的直接債方。在此情況下，海關(guān)應(yīng)當(dāng)采取什么政策以保證TIR車輛在進(jìn)入中途海關(guān)裝載額外貨物時，貨物不被夾帶或者掉包？此外，為達(dá)到騙取海關(guān)印章等目的，TIR證常被用于完全在同一個國家境內(nèi)的行程，這在一定程度上加大了海關(guān)檢查的難度，容易造成走私等違法犯罪行為。

《TIR公約》中明確指出，如果兩個經(jīng)批準(zhǔn)的海關(guān)加封運輸?shù)募由患b箱組合為一，加蓋同一張苫布，并符合海關(guān)加封運輸?shù)臈l件，這種組合集裝箱無需單獨的批準(zhǔn)證明書或批準(zhǔn)標(biāo)識牌。然而，用于加固苫布的空心環(huán)箍可以作為一個隱秘的藏匿處，且持有TIR證的公路運輸車輛一般無須在各國邊境接受檢查，這是否不利于保證貨物的合法性和安全性呢？

5 對策建議

5.1 加強海關(guān)與相關(guān)部門合作，解決技術(shù)銜接問題

為開展TIR工作做足前期準(zhǔn)備，海關(guān)總署應(yīng)協(xié)同有關(guān)部委，通過海關(guān)監(jiān)管、檢驗檢疫、交通運輸?shù)刃畔⑾到y(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，確保實施TIR運輸后各部門數(shù)據(jù)“無縫”對接，共同解決跨境運輸中存在的安全和通關(guān)問題。

首先，海關(guān)應(yīng)聯(lián)合檢驗檢疫部門完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。通過制定禁運或限運貨物清單，并根據(jù)相關(guān)法規(guī)及時調(diào)整，保證風(fēng)險較小的TIR車輛、貨物順利通關(guān)。而對風(fēng)險程度較高的車輛、貨物進(jìn)一步核查，保證對外貿(mào)易活動的安全性。

其次，當(dāng)貨流量較大而所運輸貨物對于時效性要求較高時，海關(guān)可為活動物或易腐敗品特設(shè)“綠色通道”，提高通關(guān)效率，最大程度降低企業(yè)成本。

5.2 申請完善RTS系統(tǒng)，加強與《TIR公約》締約國的合作

IRU事務(wù)組建立了RTS系統(tǒng)以幫助海關(guān)當(dāng)局向IRU傳輸TIR作業(yè)終止信息，但這一系統(tǒng)僅局限于TIR單證查詢、TIR作業(yè)終止信息等少部分實時信息。因此，我國可向IRU事務(wù)組申請完善RTS系統(tǒng)。一方面，構(gòu)建關(guān)于TIR車輛的使用情況、批準(zhǔn)證書信息與歷史記錄的查詢系統(tǒng)，輸入車輛相關(guān)信息即可獲得其電子證書內(nèi)容，實現(xiàn)對車輛或集裝箱的實時監(jiān)控；另一方面，在該平臺上記錄對TIR車輛或集裝箱及其所載貨物的查驗結(jié)果,當(dāng)該票貨物經(jīng)過其他過境國海關(guān)及到達(dá)目的地海關(guān)時，平臺頁面自動顯示上一個海關(guān)的查驗結(jié)果記錄，方便比對查驗結(jié)果。

5.3 加快相關(guān)法律法規(guī)的完善進(jìn)程，逐步實現(xiàn)與國際化標(biāo)準(zhǔn)接軌

由于目前我國海關(guān)法中關(guān)于國際貨物過境運輸?shù)南拗婆c《TIR公約》存在一定沖突，但全面采用國際標(biāo)準(zhǔn)還存在一定困難。在轉(zhuǎn)型期，我國海關(guān)可借鑒中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）中如蒙古、哈薩克斯坦等的做法，先完善相關(guān)作業(yè)系統(tǒng)的法律法規(guī)，建立起與TIR系統(tǒng)相適應(yīng)的大框架，再參照外國海關(guān)針對數(shù)據(jù)交換等的規(guī)章制度，結(jié)合我國運輸企業(yè)范圍及監(jiān)管要求，做出符合實際條件的調(diào)整。

5.4 完善風(fēng)險評估系統(tǒng)，強化企業(yè)風(fēng)險管理

一旦中國加入《TIR公約》，許多企業(yè)將采用更便捷的TIREPD模式進(jìn)行預(yù)申報。其中最核心的問題是TIR-EPD系統(tǒng)和H2010系統(tǒng)的有效連接，必須建立數(shù)據(jù)交換連接器，經(jīng)TIR-EPD數(shù)據(jù)交換鏈?zhǔn)瞻l(fā)的數(shù)據(jù)均需加密，且僅與TIR作業(yè)相關(guān)，實現(xiàn)TIR-EPD系統(tǒng)和海關(guān)信息系統(tǒng)的安全連接，以保證海關(guān)能夠在安全環(huán)境下進(jìn)行風(fēng)險評估并預(yù)先決定對哪輛貨車進(jìn)行特別檢查。在企業(yè)風(fēng)險管理上，海關(guān)可與有資信的NGO進(jìn)行業(yè)務(wù)上的合作，譬如對于TIR車輛批準(zhǔn)證書的核發(fā)，可通過IRU發(fā)放TIR證書確定企業(yè)的資信狀況，為海關(guān)的風(fēng)險管理提供數(shù)據(jù)資料；此外，還可以借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗，采用類似于EORI號碼的企業(yè)注冊號。這意味著法人的身份證號碼與其所擁有的企業(yè)注冊號相關(guān)聯(lián)，海關(guān)可通過個人資信數(shù)據(jù)庫對企業(yè)的進(jìn)出境行為進(jìn)行有效監(jiān)管。由此，為保障能夠獲得長期利益,企業(yè)勢必自覺接受海關(guān)監(jiān)管，從而減少違法犯罪行為的發(fā)生。

6 結(jié)語

“‘一帶一路’旨在促進(jìn)經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作”，這意味著“一帶一路”戰(zhàn)略的本質(zhì)內(nèi)容與《TIR公約》所期望達(dá)成的目標(biāo)不謀而合。TIR國際運輸不僅關(guān)系著企業(yè)與運輸經(jīng)營人的貿(mào)易活動能否便利高效地開展，更對海關(guān)推動運輸行業(yè)的健康發(fā)展、營造合理有序的企業(yè)發(fā)展環(huán)境提出了新的發(fā)展要求。加入《TIR公約》以后，我國海關(guān)必須抓住機遇，與周邊國家開展交流合作的同時不斷完善和發(fā)展，為“一帶一路”戰(zhàn)略提供有力支撐。

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中圖分類號：F744

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（b）-110-03