我國行政事業單位內部控制存在的問題及解決途徑

張貞滿

我國行政事業單位內部控制存在的問題及解決途徑

張貞滿

2015年底財政部發文號召行政事業單位要全面推進內部控制建設，雖然到目前為止事業單位內部控制工作取得了初步成效，但并不盡如人意。本文通過對目前我國行政事業單位的現狀進行分析，指出其發展內控過程中存在的三大問題，包括尚未建立適用本事業單位的內部控制體系、事業單位內部控制環境薄弱、缺乏有力的內部監督管理機制。針對這些問題，本文在最后從建立健全內部控制體系，強化業務流程控制、改善內部控制環境、強化內部審計的監督力度等幾方面入手提出了具體的解決途徑。

行政事業單位；內部控制；問題及解決途徑

一、引言

2010年五部委聯合發布了《企業內部控制配套指引》，這標志著在借鑒國際先進經驗的基礎上構建的、能適應我國企業實際情況的內部控制規范體系基本建成。繼企業內部控制相關規范及配套指引出臺后，2012年財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2015年12月財政部又發文號召“全面推進行政事業單位內部控制建設”。行政事業單位內控規范發布實施后，各級事業單位積極開展內部控制建設并取得了初步成效，但從整體情況看還不盡如人意。我國行政事業單位現階段的管理水平普遍不高，對內部控制既沒有科學的認識也缺乏有效的重視，一些單位或者沒有建立健全本單位的內部控制制度，或者即使有內控制度也常常被束之高閣，內控流于形式，執行力不足。內部控制制度及監督制約機制的缺失使得行政事業單位頻頻暴露出問題。報道顯示，某地方財政局支票蓋假印鑒卻暢通無阻，這最終導致上億元款項被私吞；還有些事業單位為圖方便將財務專用章和法人印鑒同時交由出納保管，這使得出納私開支票、挪用公款及其容易；另外，目前在高校這類的單位，基建、物資采購、招生后勤管理等領域成為高校腐敗的重災區（侯兆曉，2009），一些高校幾乎無人對這些關鍵領域進行監督，養肥了一批教育貪官，嚴重損害了教育公平。行政事業單位由于大多承擔著公共服務的社會職能，內控的缺失除了會導致資金的浪費和國有資產的失控外，更會導致其公共服務職能的喪失，造成極其不良的社會影響，所以行政事業單位提高對內部控制的認識，加強內控管理水平，積極構建適合自身發展需要的內控體系已迫在眉睫。

本文從行政事業單位內部控制建設的現狀入手，分析其內部控制中存在的主要問題，分析問題成因，并提出相關的解決途徑。

二、我國行政事業單位內部控制存在的問題

1.尚未建立適用本事業單位的內部控制體系

雖然我國已經出臺了內部控制規范及相關的指引，但該內部控制體系的內容主要是針對企業建立的，行政事業單位的參考性不強。12年針對行政事業單位出臺的內控規范基本屬于原則性的，在內部控制的完整性、合理性及有效性方面沒有一個較強的可操作性。最關鍵的，大部分的行政事業單位并未在《行政事業單位內部控制規范（試行）》的指引下建立適合本單位實際情況的內部控制體系，未全面梳理本單位內部業務流程，各業務環節的風險點把握不夠清晰準確，風險評估和風險應對策略不足，這最終導致內部控制有效性無法發揮。

2.事業單位內部控制環境薄弱

內部控制環境的好壞直接影響內控實施的效果，它是實施內部控制的基礎，包括管理職能、機構劃分、職責權限、內部審計，以及管理層對內部控制及其重要性的態度、認識和措施。由于行政事業單位不同于企業，并不按照市場經濟的發展規則運作，只是提供社會公共產品與服務，缺乏市場競爭，這使得管理層競爭意識薄弱，行政事業單位工作效率低下；而且由于事業單位的運轉不涉及生產運營，所以管理層長期以來認為事業單位是沒有風險的或者風險是在政府可以承受的范圍之內的，忽視了提供服務的各個環節可能出現的風險；另外，有些事業單位的管理層在做決策時只注重眼前利益、忽視長遠發展、搞面子工程等，使得政府資金的運轉效率低下，政府公信力喪失，再加上很多事業單位的基礎會計管理工作不規范，相關單據缺失或失真，資金缺乏有效管理。以上這些問題導致事業單位內部控制環境普遍較差，既沒有得到領導的重視，建立相關的機構來具體實施內控建設，更沒有形成人人參與內控建設的良好氛圍。

蔡麗蘭等（2009）曾選取事業單位中的高等院校作為研究對象，隨機選取30所高等院校，以調查問卷的形式來統計分析當前高校類事業單位在內部控制建設和實施方面存在的問題，結果顯示25%以上的單位并未成立或指定專門部門來具體組織、實施內部控制架構建設及日常管理工作，另外還有近20%的高校未回答是否成立了專門機構來負責內部控制。

3.內部審計監督機制乏力

對控制活動實施審計、監督是內部控制五大要素中的一個重要要素，缺乏有力的內部審計監督管理機制是目前行政事業單位內控管理中的一個突出問題。內部審計可以對內部控制執行情況進行有效反饋，如果缺少內部審計和監督整個內部控制活動就無法形成閉環式管理。當前我國很多行政事業單位在內部監督審計方面存在以下問題，第一，沒有設立專門的內部審計機構或者機構設置定位不明確，長期依附于財務部門，受財務部的直接領導，這使得內部審計缺乏獨立性和權威性，無法有效的開展工作；第二，內部審計力量薄弱，有些事業單位僅安排1-2名人員負責內部審計工作，崗位工作要求不明確，且大多并不是審計專業人員，接受新知識的速度比較慢，無法適應新形式下行政事業單位內部控制的監督和檢查工作；第三，內部審計技術落后，目前事業單位內部審計依然還是以查錯防弊為主，尚未上升到風險導向審計，對信息系統的操作也多不熟練，無法勝任信息系統審計；第四，內部審計范圍狹窄，內容片面，事業單位內部審計大多集中在對財務收支預算執行的審計上，缺少對崗位分離、授權行權、輪崗交接、制度有效性、風險管理等的審計和評價。

三、行政事業單位內部控制解決途徑

1.建立健全內部控制體系，強化業務流程控制

各級行政事業單位應該嚴格按照內部控制規范的要求，建立健全適用于本單位的內部控制體系（財政部，2015）。首先通過全面梳理本單位的業務流程，明確業務環節，強化業務流程控制，分析評估各業務環節的風險點，制定相應的風險應對策略，同時有效運用內部控制的基本方法，包括不相容崗位分離、歸口管理、內部授權及審批控制、單據控制、預算控制、財產保護控制、信息披露控制等，最后要根據內控規范和財政部的指導意見定期對本單位的內部控制制度的全面性、可行性、適用性進行評價，對內部控制活動的效率和效果進行監督檢查，并針對存在的問題落實相關的整改的措施。

2.改善內部控制環境

（1）提高高層領導對內部控制工作的重視程度。內部控制建設從來都不是一個部門的事，而是全員參與的過程。領導層要提高對內部控制工作的重視程度，建立專門的內控控制實施機構，評估業務流程環節的風險，定期對單位內部控制活動的執行性和有效性進行評價，加強對內部控制的宣傳，強化管理層和員工的風險意識，營造人人參與內控建設的良好氛圍。

（2）提升人員素質。實施內部控制人員的素質直接決定了事業單位內部控制開展的有效性。一方面，單位各級人員應充分領會黨和國家的路線方針政策，領導層和從事內控建設的人員應具備相關的專業知識，包括財經法規、財務管理、監察審計等知識，還要對國家的內部控制制度、應用指引等有較全面的掌握。另一方面，事業單位在財務人員選擇上要更加嚴格，從事關鍵崗位的財務人員更要求具備良好的職業道德、風險識別和控制能力，以及相關的業務技能，杜絕“小金庫”、腐敗、貪污等問題的發生。

（3）加強員工的風險和法制意識。 目前我國大多數的行政事業單位從管理層到員工都對風險意識不足，對內部控制也存在諸多誤解。事業單位應加強對員工的風險和法制意識教育，讓員工認識到風險就在身邊，要提高警惕性，互相監督。深入貫徹落實黨風廉政建設責任制，健全預防腐敗工作長效機制，從黨風廉政建設這一工作出發對單位各崗位、各業務環節的風險進行摸排評估，評估后制定應對策略，并在日常工作中落實。

3.強化內部審計的監督力度

財政部在行政事業單位指導意見中明確指出，各事業單位要加強監督檢查工作，加大考評問責力度，通過監督檢查和自我評價來保障內部控制的有效實施。首先，行政事業單位應該在相關政策的指導下建立健全本單位的內部控制監督和自評制度，通過日常監督和專項監督發現管理漏洞，并將內部監督、自我評價與干部考核、追責問責結合起來，實現監督的自發性和自覺性，促進自我監督與評價。其次，將內部審計檢查結果與干部績效考核掛鉤，建立良性的獎懲機制，尤其要加強對財政資金分配使用、國有資產管理、政府采購及投資、公共資源轉讓、公共工程建設等重大項目的監督檢查和績效考評。最后，加強與政府審計部門的溝通協調和信息共享，形成審計合力，更好的為發現單位的舞弊、腐敗等做出貢獻，形成內部控制閉環管理。

行政事業單位作為我國一個龐大的群體，為人民群眾提供著公共服務，它的運轉與公眾的利益息息相關，行政事業內部控制的缺失將會使得國家財政資金遭受損失，國有資產的安全性面臨挑戰。事業單位應該認真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，在相關制度和指導意見的指引下積極開展內部控制建設，深入開展內部控制宣傳教育工作，形成人人參與內部控制的良好氛圍，全面排查業務流程環節的風險點，并有效監督檢查和自我評價，加強對領導干部的權利制約和培訓教育，為行政事業單位內部控制的發展創造良好的環境，為行政事業單位更好的為人民服務提供保障。

［1］財政部等五部委.行政事業單位內部控制規范（試行），財會［2012］21號.

［3］財政部.全面推進行政事業單位內部控制建設，財會［2015］24號.

［4］趙品春.深化行政事業單位內部控制的思考，交通財會，2012（01）.

（作者單位：福建省永春縣國庫支付中心）