滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算管理的影響

王京

滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算管理的影響

王京

高校編制滾動(dòng)預(yù)算是財(cái)政預(yù)算管理改革的必然。本文從滾動(dòng)預(yù)算與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、預(yù)算制度、預(yù)算編制內(nèi)容和質(zhì)量、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制、預(yù)算信息化等方面，闡述了滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算管理的影響。

高校；滾動(dòng)預(yù)算；預(yù)算管理；影響

一、高校編制滾動(dòng)預(yù)算是預(yù)算管理改革的必然

1.高校編制滾動(dòng)預(yù)算是政府宏觀預(yù)算管理改革的要求。繼2015年1月1日實(shí)施新修訂的《預(yù)算法》，全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)編制三年財(cái)政規(guī)劃及重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目編制三年滾動(dòng)預(yù)算后，教育部亦要求其部屬院校準(zhǔn)備開(kāi)始滾動(dòng)預(yù)算的編制。這說(shuō)明為加強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和持續(xù)性，政府部門的預(yù)算管理已經(jīng)由年度管理模式向中長(zhǎng)期管理模式轉(zhuǎn)變。

2.高校編制滾動(dòng)預(yù)算是改進(jìn)內(nèi)部預(yù)算管理的要求

第一，預(yù)算和高校中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)。編制年度預(yù)算往往只考慮本年度內(nèi)各項(xiàng)收入、支出及平衡狀況，很少會(huì)站在中長(zhǎng)期角度連續(xù)性地統(tǒng)籌預(yù)測(cè)長(zhǎng)期收入和長(zhǎng)期支出。不關(guān)注學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，容易造成項(xiàng)目預(yù)算缺乏前瞻性，難以按輕重緩急集中財(cái)力保證重點(diǎn)項(xiàng)目的資金供給。

第二，預(yù)算編制內(nèi)容不完整編制方法不科學(xué)。預(yù)算內(nèi)容不完整主要表現(xiàn)為在高校資金來(lái)源日益多元化的背景下，預(yù)算對(duì)一些經(jīng)營(yíng)收入、附屬部門機(jī)構(gòu)上繳收入等體系外資金未包括在內(nèi)，造成預(yù)算內(nèi)容不能反映財(cái)務(wù)狀況的全部，乃至?xí)?dǎo)致學(xué)校會(huì)計(jì)信息失真，財(cái)政監(jiān)督失效。年度預(yù)算編制方法不科學(xué)主要表現(xiàn)為沒(méi)有完全采用零基預(yù)算法，多數(shù)高校仍沿用基數(shù)+增量的方法，以上年度預(yù)算為基數(shù)，按一定比例確定增加值作為本年度的預(yù)算。這種編制方法延承了上年度的合理事項(xiàng)，但未消除不合理因素，并使之隨增量而放大了不合理性。

第三，預(yù)算執(zhí)行松弛，績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏。作為非營(yíng)利組織的高校，由于績(jī)效考核與評(píng)價(jià)未能有效實(shí)施，不少高校在預(yù)算管理中都存在“重申報(bào)重編制輕執(zhí)行輕考核”的現(xiàn)象，沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果的跟蹤控制、定期檢查和有效的結(jié)果反饋分析。這造成了年度預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程存在隨意性，隨意調(diào)整，隨意調(diào)劑，缺乏嚴(yán)肅性。預(yù)算部門為使下年度預(yù)算額度不減，第四季度尤其近年末，突擊花錢、亂花錢現(xiàn)象普通存在。剛性不足的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，又缺乏有效的評(píng)價(jià)體系，造成高校資金使用效率低下。

二、滾動(dòng)預(yù)算及其編制流程

1.滾動(dòng)預(yù)算也稱為連續(xù)預(yù)算，是在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，把預(yù)算期與會(huì)計(jì)期分離，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中隨各因素變化而不斷對(duì)原預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)充并延伸，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間的預(yù)算編制方法。這種預(yù)算編制方法較之年度預(yù)算，體現(xiàn)了延續(xù)性和動(dòng)態(tài)指導(dǎo)性，是一種重要的財(cái)務(wù)管理手段。

2.滾動(dòng)預(yù)算編制流程。目前高校編制滾動(dòng)預(yù)算的周期一般為3年。在編制滾動(dòng)預(yù)算前，一是要編制學(xué)校中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是要建立完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，構(gòu)建中期收支框架，計(jì)算滾動(dòng)期可用資金總量；三是要分類確定學(xué)校預(yù)算項(xiàng)目的責(zé)任單位。在此基礎(chǔ)上，依循項(xiàng)目申報(bào)審核——專家評(píng)審排序——預(yù)算核定上報(bào)——預(yù)算下達(dá)實(shí)施——過(guò)程跟蹤管理，定期檢查執(zhí)行情況——績(jī)效考評(píng)——分析反饋至滾動(dòng)預(yù)算，形成一個(gè)閉環(huán)的預(yù)算編制執(zhí)行流程。

三、滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算管理的影響

1.編制滾動(dòng)預(yù)算改變了預(yù)算編制內(nèi)容，可以提高預(yù)算管理質(zhì)量，使得高校資源配置更加優(yōu)化，資金使用更有效率。3年滾動(dòng)預(yù)算以3年為固定預(yù)算周期，第1年末針對(duì)執(zhí)行過(guò)程的情況分析和考評(píng)，可以對(duì)第2、3年的預(yù)算進(jìn)行修訂，同時(shí)編制向后滾動(dòng)1年的預(yù)算。因此編制滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)按照前細(xì)后粗的原則預(yù)測(cè)3年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和收支數(shù)據(jù)，建立一個(gè)中長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)預(yù)算管理框架，建立校內(nèi)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)。滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)按照立項(xiàng)申請(qǐng)、可行性報(bào)告、資金測(cè)算、專家論證、排序、納入學(xué)校預(yù)算等程序建立，還要有項(xiàng)目清理辦法、已入庫(kù)當(dāng)年不能安排的調(diào)整辦法等內(nèi)容。預(yù)算編制內(nèi)容的改變使得預(yù)算管理從年度預(yù)算的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)為可以調(diào)整修訂的動(dòng)態(tài)滾動(dòng)管理。正因?yàn)闈L動(dòng)預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中不斷延續(xù)，并根據(jù)執(zhí)行情況進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整，使預(yù)算和高校工作實(shí)際更加契合，增強(qiáng)了各年度間的預(yù)算穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性，提高了預(yù)算管理質(zhì)量。尤其對(duì)于高校的重點(diǎn)重大項(xiàng)目，滾動(dòng)預(yù)算在資金總量一定前提下，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)集中財(cái)力優(yōu)先執(zhí)行，可以提供跨年度的資源保障，變短期管理為整體性籌劃，提高資金的使用效能。

2.編制滾動(dòng)預(yù)算可以使高校預(yù)算管理與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃更具有相關(guān)性。年度預(yù)算是對(duì)當(dāng)年的事項(xiàng)計(jì)劃決策，預(yù)算當(dāng)年的收支，考核當(dāng)年的執(zhí)行，和以后年度沒(méi)有關(guān)系，會(huì)有偏離高校中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的可能。而滾動(dòng)預(yù)算緊密結(jié)合了發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算管理的關(guān)系。高校中長(zhǎng)期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中寫(xiě)明的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)項(xiàng)目和實(shí)施計(jì)劃是編制滾動(dòng)預(yù)算的基礎(chǔ)，對(duì)預(yù)算起到約束作用。中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃是否內(nèi)容具體易分解操作，是否具有可行性，對(duì)滾動(dòng)預(yù)算編制質(zhì)量和準(zhǔn)確度有直接影響。反過(guò)來(lái)，編制滾動(dòng)預(yù)算，打破預(yù)算年度上的時(shí)間限制，可以實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)的統(tǒng)籌考慮。通過(guò)把符合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)，給予資金支持，可以推動(dòng)落實(shí)學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)預(yù)定的發(fā)展目標(biāo)。

3.編制滾動(dòng)預(yù)算需要重建高校預(yù)算管理制度。滾動(dòng)預(yù)算增加了編制預(yù)算的難度，高校財(cái)務(wù)部門在預(yù)算崗位設(shè)置上要有所調(diào)整，同時(shí)在預(yù)算管理制度上做出修訂。對(duì)于中長(zhǎng)期學(xué)校發(fā)展方向和優(yōu)先扶持項(xiàng)目及中長(zhǎng)期收支預(yù)測(cè)的政策性把握，主管財(cái)經(jīng)工作的小組應(yīng)起到的作用、滾動(dòng)預(yù)算編制內(nèi)容、編制方法程序、預(yù)算調(diào)整程序、過(guò)程控制辦法、年末結(jié)余處理、績(jī)效考評(píng)辦法、基層職能部門參與度等諸多方面都要做出制度安排。

4.編制滾動(dòng)預(yù)算可以完善高校預(yù)算管理的監(jiān)督控制職能。一方面的影響是使實(shí)時(shí)監(jiān)督成為可能。年度預(yù)算偏重對(duì)事前和結(jié)果的監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督控制較差。滾動(dòng)預(yù)算在其中長(zhǎng)期管理框架內(nèi)，各預(yù)算項(xiàng)目的收支情況和資源配置是以預(yù)算報(bào)告形式加以確定的，執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差可以在滾動(dòng)期內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并做出相應(yīng)的調(diào)整，提高了預(yù)算管理的透明度，對(duì)執(zhí)行情況的監(jiān)督控制也在最大程度上避免亂花錢突擊花錢的情況，降低學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面的影響是強(qiáng)化了預(yù)算的績(jī)效考核。要把滾動(dòng)預(yù)算的效用落到實(shí)處，就要注重對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程偏差的分析和執(zhí)行結(jié)果的考評(píng)。高校可以設(shè)計(jì)收入支出執(zhí)行率的相關(guān)比率指標(biāo)，年末執(zhí)行效果與績(jī)效目標(biāo)中的預(yù)計(jì)效果對(duì)比指標(biāo)等，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目完成程度和實(shí)施效果進(jìn)行績(jī)效考核。

5.編制滾動(dòng)預(yù)算可以推動(dòng)高校預(yù)算管理的信息化建設(shè)和人才培養(yǎng)。滾動(dòng)預(yù)算的編制使預(yù)算期延長(zhǎng)，要求更多更全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)預(yù)算信息化提出了更高的要求。高校要整合不同的平臺(tái)和數(shù)據(jù)接口，建成類似企業(yè)資源計(jì)劃（ERP）的集成系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少人工的錄入及差錯(cuò)；實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)模板化，方便評(píng)審和查詢；功能模塊應(yīng)齊備，可以提供政策查詢、規(guī)則儲(chǔ)備、預(yù)測(cè)分析、執(zhí)行分析、評(píng)價(jià)分析等。滾動(dòng)預(yù)算管理的有效性需要高效的信息化系統(tǒng)提供支撐，同樣需要高素質(zhì)的專業(yè)人員提供保證。對(duì)高校財(cái)務(wù)人員在政策層面和技術(shù)層面的培養(yǎng)培訓(xùn)就更加重要了。

［1］李珣，匡萍.財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算改革對(duì)高校預(yù)算影響分析——來(lái)自山東省屬高校的實(shí)證數(shù)據(jù).［J］.財(cái)會(huì)通訊，2016年13期.

［2］陸瑩，鐘惠驪.我國(guó)高校預(yù)算管理研究現(xiàn)狀與展望.［J］.教育財(cái)會(huì)研究，2015年02期.

（作者單位：北京青年政治學(xué)院）