我國社保基金監管相關問題研究

張會陽

我國社保基金監管相關問題研究

張會陽

本文主要從政府的公共職能和社保基金運營監管現狀兩個角度闡述了加強社保基金監管的必要性，再從立法層面、監管主體、內部控制和社會監督等方面分析了對社保基金在收支、管理和投資運營等方面的監管存在的問題，最后提出了相應的對策。

社保基金；完善；監管

隨著我國社會保障體系的日益健全和完善，社保基金的規模日益壯大。基金數額巨大、支付周期長等特征，給社保基金的安全問題帶來了嚴峻的挑戰，監管漏洞層出不窮。社保基金被部分單位和個人任意侵吞、挪用的現象仍舊存在；不合理的風險投資，不但沒有實現社保基金的保值增值，反而虧損不斷。究其原因，是“監管不力、立法滯后”所造成的。社保基金在籌資、給付、投資增值等各個環節都缺乏監管，更缺乏完善的法律制度，監管漏洞往往層出不窮。

一、對我國社保基金監管的必要性

1.政府職責所在

社會保障制度作為社會穩定發展的重要制度，其運營的基礎—社保基金亦是是老百姓安居樂業的“養命錢”。因此，社保基金的安全和保值增值是確保我國社會保障制度有效運行的關鍵。健全的社保基金監管體系是降低社會保障基金管理運營風險，確保基金有序安全運行的有效手段。在社保基金的監管中，政府作為社會公民的共同代表，通過立法等強制性手段，全面的規范和監督社保基金的收支、管理和投資運營，確保社保基金安全有效的運行，同時盡可能的提高基金的投資收益率，實現社保基金最大限度的保值增值，以保障廣大公民享受社會保障制度的合法權益。

2.社保基金運作存在問題

（1）基金征繳效率低。一是社保基金過于依賴財政撥款，受經濟形勢影響嚴重。目前，財政撥款還未制度化，并未明確的規定撥款的規模和時間，具有很大的不確定性。在經濟不景氣的時候：一方面受經濟形勢波及，財政收入隨之減少；另一方面，擴內需保增長，需要財政加大投入。此時，國家勢必會減少對社會保障的撥款。二是社會保險費的征繳率不高，企業欠費情況嚴重，導致保費征的變動性過大。三是基金征收基數不實等現象導致社保基金來源不穩定。根據國家有關部門統計的數據顯示，職工繳費工資與實際工資相差較大，征繳基數不實。而有一些年度職工的平均工資增長了，但繳費工資卻下降了。另有世界銀行調查的數據顯示，中國城鎮職工實際繳費率僅是名義繳費率的一半。

（2）基金違規使用。我國社保基金的管理處于一個比較封閉的狀態，缺乏有效的監督。擠占挪用、違規投資、違規發放、虛報冒領社保基金的現象屢見不鮮，基金流失嚴重。各種社保基金流失的案件也是頻頻發生，特別是上海社保案，該案是自我國建國以來最大的一宗社保基金腐敗案。該案調查結果顯示，隨著人口老齡化和通貨膨脹的加劇，我國社保基金面臨著巨大的支付壓力，而地方官員卻將社保基金隨意拆借，暗地里，灰色的資金鏈條直接通向與不法官員相關的利益集團，社保基金脫離了國家的監控。

二、我國社保基金監管存在的問題

1.立法層次低，制度不健全

我國對社保基金的運作與管理雖然早有規定，但相關的法律法規并不健全，社保基金的收支、運營和管理等各個環節在實際操作中缺乏一套完善的法律依據。盡管《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》已經頒布實施多年，但在具體的實踐過程中，由于多方面因素的掣肘而難以有效應對效率低下、道德風險等問題的出現。國家在2010年又出臺了《社會保險法》，但該法只規定了一些原則問題，并未對社保基金進行具體的指導。由于立法層次低，制度不健全，我國對于社保基金的監管存在很多漏洞。在處理社保基金運行過程中出現的很多問題時，缺乏相關的法律依據，監管難度較大，容易導致基金的流失，難以保證社會保障制度的有效運行。

2.監管主體不到位，內控存在漏洞

（1）監管主體錯位、越位并存。目前，我國社保基金監督體系囊括了人社部、財政部及其下屬多個部門。理論上可以說政府從內部的各個部門的對社保基金進行了全方位的監管，然而實際中，由于部門間分工不明確，致使監督中時有“缺位”、“越位”的情況發生，看似嚴密的監管體系，實則存在著許多漏洞。不僅如此，對社保基金進行監管的各個部門之間缺乏有效的銜接和配合，無法形成監管合力，缺乏監管信息的共享，重復檢查，造成了人力物力上的浪費。

（2）投資者、管理者和監督者職能定位不清。《基金投資管理暫行辦法》規定社保基金的投資主體和管理者是分開的，但實際上我國社保基金的投資運營和管理都由政府部門的相關機構在執行。政府部門既是投資者又是管理者，甚至還是監督者，職責劃分不清楚，很容易造成資金侵吞及違規挪用和濫用的情況。我國各級“勞動保障行政部門”既是管理者又是監督者，這種監管體制有很大的弊端，主要表現在兩個方面：一是二者來自于同一個利益共同體，難以落實真正有效的相互監督；二是社保基金的運營狀況未能公開透明的披露，繳費者只知道自己的“保命錢”在社保基金管理中心，卻不知道自己的錢是如何被管理的。

（3）對全國社保基金理事會的運作缺乏有效監督。全國社會保障基金理事會是由國務院批準的，根據《基金投資管理暫行辦法》運行，負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構。由財政部以及人力資源和社會保障部對其基金的運作和管理進行監督，但這種監督機制的成效可以說是微乎其微的。首先，社保基金的受利群體——全國的受保人群是一個極其分散的群體，對社保基金理事會運作的監督力度不夠；其次，全國社保基金理事會是直屬于國務院的，雖然規定其受財政部及人力資源和社會保障部的監督，但三者都是平行關系的部委，因此對全國社保基金理事會的監督是拙荊見肘的。

3.信息披露制度不完善

當前，我國社保基金運作的信息透明度偏低，并未在法律上明確規定經辦機構和監管機構公布社保基金相關信息的義務，信息披露渠道主要來源于全國社會保障基金在網上公布的年度報表資料和勞動與社會保障部每年發布的統計公報，信息披露制度不完善。在社保基金的監管中，由于信息的不對稱，導致社保基金的收支、管理和運營都存在著許多風險，主要表現為以下兩個方面：一是我國社保基金信息披露不夠透明完善，相關信息使用者很難了解到社保基金的凈資產變動和收支明細，致使社保基金的信息監督難以有效的開展；二是目前尚缺少民眾監督渠道，這就使得人民群眾對社保基金的監督權力淪為一紙空文。

4.缺乏完善的市場監督機制

我國社保基金的運作方式是：一部分資金用于直接進行投資，另一部分則進行委托投資，而這兩部分投資的管理人和托管人可以再將基金投入事業公司繼續運營，以期實現基金的保值增值。這其中的委托代理關系主要依賴于市場監督機制的監督。然而目前我國的資本市場發展還處于初期，相關的市場監督機制和法律體系還不夠完善，監管不到位，容易導致有些人對社保基金的法制意識和政策觀念的淡漠，從而對基金進行隨意的使用與投資，對資金的安全構成威脅。

三、建立健全社保基金內外監管體系

1.健全社保基金管理的法律法規

社會保障基金的運營和管理涉及到多方面經濟主體關系，在實際操作中很容易出現經濟糾紛，因此，通過法律法規來規范和監督各個經濟主體的行為是十分必要的。然而目前，國家對社會保障基金的立法主要出臺的是規章制度、辦法等，立法力度完全不夠。2010年國家出臺了社會保險法，但該法案也并未對于社保基金的收付、管理和運營等環節的具體操作進行規定。因此今后應加快相關法律法規的立法進程，完善基金運營和監管的法律體系。

2.強化社保基金內部風險控制

由于投資者、管理者和監督者分工不明確，往往集三種職能于一身，內部控制薄弱，造成社保基金的監督不到位。因此，需要建立部門內部控制制度來規避自身的道德風險，保障基金的安全。首先，成立社保基金投資委員會，對社保基金投資的產品等進行建議和把關，確保投資決策的科學性；其次，應建立健全違規違紀懲罰體系，對違規操作使用社保基金的單位個人及時給予警示、懲處和公示；最后，要注重培育機構內部良好的文化氛圍，引導經辦人員學習和遵守相關的政策和法律法規。

3.建立高效協作的基金監管組織

我國社保基金的運作是由多個部門共同完成的，其中，社會保障部門直接負責基金的收付，財政部門負責對養老保險基金進行補充撥款，專業的基金管理機構則負責基金的投資運營。因此，統籌和協調上述部門在社保基金監管方面的職能，將其集中到同一框架內，避免部門之間相互扯皮和推諉成為提高監管效率的關鍵。因此，我國可以在人社部牽頭下，成立由相關部門組成的能夠實施全面、全過程監督的獨立監管組織。

4.建立第三方監督和信息披露機制

聘請專業的資金投資和管理機構對社保基金運營機構進行監督，這些相對獨立的第三方中介機構可以利用專業的知識，提供更為準確、客觀的信息，可以強化基金管理的外部監督。在信息披露上，主要從兩個方面著手，一是定期向全國社保基金理事會和社會公眾公布社會保障基金的資產、收益、現金流量等財務狀況；二是對突發性的特殊或重大事項或、事件進行及時的公告。

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武漢大學社會保障研究中心）