淺析新《預(yù)算法》重要原則之
——“講求績效”

母 丹

淺析新《預(yù)算法》重要原則之
——“講求績效”

母 丹

《預(yù)算法》被稱之為經(jīng)濟憲法，統(tǒng)領(lǐng)著國家的財稅改革，重新頒布修訂后的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。預(yù)算法的修改實施，是對20多年來的實踐經(jīng)驗的全面總結(jié)和繼承。是對黨的十八大和十八屆三中全會精神的全面貫徹，銜接上了中央批準的財稅體制改革總體方案，對各級人大代表的要求和社會各界的關(guān)切做出了很好的回應(yīng)。在立法宗旨和調(diào)整范圍、預(yù)決算原則方面取得了重大突破，在全口徑預(yù)決算、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開等很多方面做了創(chuàng)新。“講求績效”首次被作為一條重要原則提出，并且和統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡相提并列。新法中對于講求績效很重視，還提到了編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”，人大出具的預(yù)算審查報告要對“提高預(yù)算績效”提出意見和建議等。另外在預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督和決算等各個環(huán)節(jié)都必須要體現(xiàn)績效原則，同時在專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出、預(yù)算公開等方面也要體現(xiàn)出來。

一、講求績效作為法律原則出現(xiàn)的歷史背景

在前幾年，我國經(jīng)濟高速增長的背景下，政府的財政投入也年年增大，其中普惠民生的財政投入更是每年遞增。那么在這樣投入每年增加的情況下，老百姓真的是受了很大的實惠嗎？政府財政的錢是取之于民而用之于民，只有把財政的真正用在辦實事上，才能夠達到“用之于民”的效果。但是，事實上卻是花出去的錢確實不少，卻真真出現(xiàn)的一大堆項目，這些項目完全是一些擺設(shè)，缺乏績效的效果，這樣一來，我們不僅要思考大量財政資金的使用效果，這些效果是否真的落到實處讓我們打上了大大的問號。財政的錢“不拿白不拿，不花白不花”，而且其中還有“張嘴的黑洞”等等，對于這些實際使用中運行的“潛規(guī)則”，怎樣把財政的真正用在辦實事上，辦成事情上，實現(xiàn)“用之于民”的效果，是一件刻不容緩的重要事情。

“花錢必問效，無效必問責”這條預(yù)算績效原則的推出，勢在必行。在新《預(yù)算法》中將講求績效作為基本法的一條重要基本原則的出現(xiàn)，就標志著中國的預(yù)算體制也將由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算的轉(zhuǎn)型。怎樣向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)？促使好鋼用在刀刃上，杜絕多用錢少辦事的濫用和浪費，引導(dǎo)我們落腳點用在投入產(chǎn)出比上，即關(guān)鍵在績效預(yù)算的“效”上，促使公共預(yù)算資金做到少花錢，多辦事。

二、現(xiàn)代預(yù)算制度中講求績效管理的重要性

（一）實施預(yù)算績效管理，被視為建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。預(yù)算制度是財政管理的核心，國家治理體系和治理能力的重要表現(xiàn)就是預(yù)算制度的建立與實施。在這方面我國經(jīng)過了長期實踐的一個過程，預(yù)算制度的逐步規(guī)范，政府預(yù)算體系的逐步完善，預(yù)算控制方式的逐步改進都是當前預(yù)算改革的一些重點。而預(yù)算績效管理將是貫穿于這一思路始末的靈魂。本著“花錢必問效，無效必問責”的理念來實施預(yù)算績效管理，被視為建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。

（二）新一輪的財稅體制改革要求加強預(yù)算績效管理。新一輪財稅體制改革要求建立起：編制有目標—執(zhí)行有監(jiān)控—結(jié)果有評價—評價有反饋—反饋有應(yīng)用的環(huán)形績效管理模式，在環(huán)形績效管理模式中把有限的資金分配好、使用好、管理好，將錢用在刀刃上。同時通過在預(yù)算環(huán)形績效管理中對公共財政支出運行的結(jié)果、評價和反饋中來展現(xiàn)出公共財政為社會發(fā)展?jié)M意度和民生需求度的詳細刻畫，聚焦公共財政的各利益相關(guān)主體更加關(guān)注預(yù)算決策過程、運行秩序和績效結(jié)果，從而構(gòu)建起包括政府部門、各項目資金的主體使用部門、立法和監(jiān)督機構(gòu)、學者專家、中介機構(gòu)、媒體大眾等普遍參與的共同治理結(jié)構(gòu)。從而實現(xiàn)“取之于民，用之于民”更重要的是“用好于民”的政府財政目標。

（三）預(yù)算績效管理是財政管理的新手段和新抓手。現(xiàn)代國家治理呼喚預(yù)算績效管理，因為預(yù)算績效管理所體現(xiàn)的陽光財政理念和問責機制，有助于完善反腐倡廉的財政制度基礎(chǔ)。推進預(yù)算績效管理不僅是理財方式的變革，也是現(xiàn)代治國理念在財政管理上的反映。通過預(yù)算績效管理的動態(tài)反饋和追蹤問效機制，將完善預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算管理、加強部門管理與提升財政資金使用效益有機銜接起來，使得預(yù)算績效管理是財政管理的新手段和新抓手。

三、預(yù)算管理中講求績效的幾個關(guān)鍵點

（一）逐步建立起主要行業(yè)的績效考核指標體系。績效考核指標體系的實用性和合理性對整個績效管理水平產(chǎn)生著巨大的影響，通過開展對各行業(yè)預(yù)算績效指標體系的研究，幾年內(nèi)將涵蓋主要行業(yè)的預(yù)算績效考核指標體系設(shè)計出來，打造出預(yù)算績效評價的“尺子”。通過對以前年度實施過評價考核的各種項目和專項的個性指標分析和選配，建立績效管理信息指標數(shù)據(jù)庫，將所有考核指標全部入庫并且實行智能匹配，自動與人工結(jié)合的數(shù)據(jù)庫動態(tài)指標監(jiān)管模式，實現(xiàn)績效管理考核指標數(shù)據(jù)庫中考核項目與選配指標之間的選配工作科學化、智能化、合理化和便利化。

（二）用現(xiàn)代化的管理手段，推進預(yù)算績效管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)。利用信息化管理是當代財務(wù)管理的重要手段，而預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)不僅可以大大提高預(yù)算績效管理的工作效率、提升工作質(zhì)量，更是整個預(yù)算績效管理工作的重要支撐和保障手段。在當下“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的要求下，完成系統(tǒng)總體建設(shè)，通過實際工作中各個環(huán)節(jié)信息的共享，為數(shù)據(jù)的采集奠定扎實基礎(chǔ)。同時借助于專家?guī)臁⒅笜藥臁⒑暧^經(jīng)濟庫等現(xiàn)有平臺相繼建設(shè)起績效管理數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、分析系統(tǒng)、評價系統(tǒng)和績效目標管理智能化系統(tǒng)、績效項目運行信息支持系統(tǒng)等等一系列信息化智能系統(tǒng)，來初步實現(xiàn)預(yù)算績效的信息化管理。

（三）建立預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫和實施項目績效評價機制。重大預(yù)算項目建立數(shù)據(jù)庫是保證預(yù)算績效質(zhì)量的強力支撐，只有保證了財政的錢都用對了地方，投對了項目才能最大限度的保障資金使用的效率性，否則就一切為零。所以建立重大預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫就是將中長期財政規(guī)劃中確定要干的重大事項統(tǒng)一入庫，每一年在具體預(yù)算編制時根據(jù)每年的資金情況統(tǒng)一從項目庫中提取，確保實施項目的可靠性和穩(wěn)定性，同時預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫是建立在中長期財政規(guī)劃的框架下的，可以確保實現(xiàn)不同年度之間預(yù)算安排的連續(xù)性和統(tǒng)一性，從而提高資金使用的延續(xù)和效率。同時開展實施預(yù)算項目的績效評價機制，在項目實施過程中和后建立起績效自評、第三方機構(gòu)評價和財政部門重點評價等多方評價機制，來規(guī)范項目實施、提升實施效果、強化責任約束和增加公信力，同時將評價結(jié)果形成意見的反饋，使得預(yù)算績效管理的環(huán)形管理模式規(guī)范有效。

（四）加強績效實施過程中的監(jiān)督和約束。在建立了績效考核指標體系，預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)、重大預(yù)算項目建立數(shù)據(jù)庫和項目績效評價管理機制之后，必須同時配套建立和實施績效監(jiān)督和約束機制。即在實際工作中必須明確建立以績效預(yù)算為前提、績效評價為內(nèi)容的監(jiān)督管理機制。具體包括了對財政支出行為過程和評價結(jié)果兩個方面的監(jiān)督。我們應(yīng)當以提高資金的使用和分配效果和提升績效的使用效率為抓手，運用相對科學的監(jiān)督標準和分析方法，客觀、公正、全面地評價財政支出過程，只有這樣的監(jiān)督伴隨在整個績效實施的全過程中，才能使得講求的績效更加公開、透明、陽光、有效。

重慶第二師范學院）