關于欠發達地區鄉鎮財源建設問題的探討

李 光

關于欠發達地區鄉鎮財源建設問題的探討

李 光

近年來隨著我國經濟社會發展和國家對農業農村地區大力扶持，欠發達地區鄉鎮財源建設得到了一定程度改觀。由于受各種條件限制，鄉鎮財源建設仍普遍存在困境。本文以欠發達地區鄉鎮財源建設為研究對象，闡述了財源建設的現狀及特點，并系統分析了欠發達地區鄉鎮財源建設面臨困境的產生原因，針對性提出了具有建設性的改善措施，對欠發達地區鄉鎮財源建設具有一定的指導意義。

欠發達地區；鄉鎮財源；建設

鄉鎮政府作為國家在農村一級的基層政權組織，承擔著基層政權建設、發展農村經濟、提供農村公共服務、加強社會管理和維護轄區社會穩定等方面的職能。農村稅費改革給鄉鎮財政帶來巨大挑戰，部分欠發達地區鄉鎮財政甚至到了難以為繼的境地。長此以往，這些地區基層政權的正常運轉會受到嚴重影響。如何采取有效措施改善鄉鎮財源問題，進一步鞏固和加強基層政權建設，成為擺在基層政府面前的首要問題。這一問題的研究具有深刻的理論和現實意義。

一、欠發達地區鄉鎮財源建設現狀與特點

近年來在黨中央不斷重視農村經濟大背景下，欠發達地區鄉鎮經濟有了較快發展，財源建設有了長足進步，有力支撐了鄉鎮各項社會事業的全面發展。但是，在取得成績和成果的同時，鄉鎮財力不足，地方財政收入總量偏小、增長乏力，工資、民生、土地兌付等剛性必保支出越來越大，鄉鎮財源狀況并不樂觀。以山東省濱州市惠民縣為例，2015年全縣一般公共預算收入88006萬元，在全省140個縣區中排名130位，是名副其實的省級貧困縣。全縣鄉鎮財力由預算內財力和預算外收入組成，預算外收入由鎮辦自行管理收支。預算內財力由地方財政收入、上級補助收入、轉移支付及與縣級結算構成，資金在縣國庫管理。扣除統發內工資及民生支出外，結余資金以調度款形式撥付相應鎮辦由其安排支出。由于地方財政收入乏力，鄉鎮支出事項每年遞增，到2015年底全縣十四個鎮辦無一有財力結余，其中有十個鎮辦超調調度款，嚴重擠占縣直財力。

二、欠發達地區鄉鎮財源困境成因

（一）對鄉鎮財源建設缺乏客觀科學的認識

目前，缺乏客觀、科學的認識成為阻礙鄉鎮財源建設最大的制約因素。少數鄉鎮受條件限制，主觀思想觀念僵化，“等、靠、要”的依賴思想嚴重，在財源建設上存在著急功近利、竭澤而漁，缺乏沉下心思，扎實做好財源建設服務工作的決心。

部分基層領導存在經濟發展等同財源建設的錯誤觀念，將搞活經濟與財源建設混為一談，在招商引資時規劃不到位，缺少戰略意識，甚至急功近利、決策失誤。在項目引進上存在盲目性，沒有估計地方產業結構與資源協調，難以改變以往的粗放型經濟發展模式，導致鄉鎮財源建設混亂，甚至舉步維艱；另外，思想意識僵化，對財源建設認識不足缺乏重視，財源建設工作缺乏主動，“等、靠、要”思想嚴重，把主要精力放在向上級政府和財政部門要錢上，沒有正確財源建設規劃，對財源建設開源建設缺乏，在創造條件，壯大現有財源、不斷拓展新興財源方面所下功夫不足。

（二）經濟落后是主要原因

受歷史和客觀條件限制，欠發達地區經濟基礎弱，總量小，雖然在時代經濟總量迅速增長，經濟迅猛發展的大背景下，欠發達地區經濟也獲得了較快的穩定發展，然而，目前工業化發展仍處于初期階段，多數以農業為主，經濟總量還有待增加。究其原因有以下幾點：

一是工業經濟規模小，招商引資難度大。工業企業產值總量不足，而且企業規模普遍不大，產業結構有待進一步優化。由于欠發達地區普遍基礎設施建設落后，流動人口少，難以吸引優秀人才，招商引資也存在種種困難。多數仍以農業為主，工業和服務業發展緩慢。二是受國家政策影響較大。近年來國家出臺的減稅降費、退耕還林（草）等政策的實施，在一定程度上對欠發達地區，尤其是以資源和農業為主的地區造成了較大負面影響。

（三）財權與事權的不相稱，是財源缺口增長的原因

自上世紀九十年代分稅制實施以來，經過二十多年的發展，我國財稅體制基本上形成了適合市場經濟的財稅體制；然而，受各方面因素影響，我國稅收體制和費稅收體制均存在不同程度的不足之處，這些不足主要體現在稅制結構欠缺，財權和事權不相稱，以及預算體制公開和透明性不夠。上級政府要求的諸多事權超出了鄉鎮政府的財政能力，由于欠發達鄉鎮所轄地區，農村公共基礎設施發展較薄弱，加之地域寬廣，人口不夠集中，按照社會主義新農村建設要求，所需配套資金巨大，導致鄉鎮財政收支缺口增大。

（四）分稅制是限制財源改進困難的制度因素

當前財政轉移支付制度的建設尚存諸多不足：一是結構設置欠缺合理性。在我國財政轉移支付結構中，稅收返還及補助所占比例較大，而結構中縮小地區差異的配置較小。二是欠缺規范性的財政轉移支付標準。根據目前法律中相關的財政轉移支付規定，找不到一套科學完善的定量化分配依據，資金的分配受主管因素影響較大，缺乏資金分配的科學依據。財政轉移支付的實施存在盲目性、隨意性等諸多欠缺，使財政轉移支付演變成中央與地方的之間的博弈行為，不利于欠發達地區公共服務建設質量。

（五）鄉鎮債務包裹嚴重

當前，受鄉鎮政府面臨財權與事權嚴重不一致的困難影響，地方政府所承擔的部分事權所需財政缺口巨大。正是事權的的繁多，該財政缺口使地方政府背上了沉重的包裹，財政擔負支出在不斷擴大。作為經濟欠發達鄉鎮政府，在保工資、保運轉、促穩定后，在財源建設上很難有所建樹。鄉鎮政府往年為發展經濟舉借債務，在財源不足，財力緊缺的狀況下，短時間內無法擺脫沉重的債務負擔。

三、欠發達地區鄉鎮財源建設的思路

（一）轉變傳統觀念，樹立科學的財源觀念

首先，各級政府及相關部門必須對鄉鎮財源建設問題給予足夠重視，加大政策、資金等方面的扶持。同時，應認識到傳統的財源建設理念已經不再適應當前的發展要求，必須摒棄傳統，與時俱進，提高認識，開拓創新。地方政府部門要把發展放在諸要素首位，不斷開拓新的財源渠道，在符合市場經濟規律的前提下，根據地區資源、地理等特點，從實際出發，因地制宜，打破原有單一經濟結構組成，豐富經濟結構組成，不斷推動鄉鎮經濟發展，提高地區經濟發展水平。

（二）積極調整產業結構，培植財源

積極發展工業，培植支柱產業。依托國家和地方政策引導，結合所在地方產業優勢，合理規劃，有序實施，不斷實現鄉鎮工業規模擴張和產業升級。重視工業發展的同時，著重發展有規模的工業實體經濟，尤其是扶植優勢工業企業，并建立圍繞優勢企業的經濟實體群。逐步培植該實體群成為城鎮支柱財源，保證財政收入。進一步扶植發展高新技術產業，在傳統產業升級、引進新進產業的同時，增加高附加值、環保、高效益高新技術企業的比例，實現經濟增長的良性轉變。加大資金扶植引導，以項目為橋梁，擴展產業規模，充分考慮地方資源、地理、交通等自身優勢，大力發展自身特色產業。

實現農業經濟結構升級，提速農業發展現代化步伐。一是因地制宜，分類指導，合理規劃布局，做好農業發展服務工作，有目的、有序地引導農業產品結構調整，促使鄉鎮農業產品規劃向著產業化發展，構建優勢產區，實現農業集約化、現代化方向發展。二是結合地方區域產業及農產品優勢推動農業結構調整，努力培育一批有特色、號召力強、起點高的農產品下游加工企業，并提高品牌意識，增強市場認可度和占有量，以此發展農業創稅點，增加鄉鎮財源來源和貢獻率。三是把農業產業化發展與農業生產條件改善有機結合，協調發展，通過財政支出與增量調節，擴大農業基礎建設投入，改善基礎農田建設，進而提高農業綜合生產能力，實現農村生產條件改進與農業創稅共同提高的良性發展。

堅持制度創新，合理劃分財權與事權。統一財權與事權協調發展。在現行體制下，調整事權，加大上級政府在教育、公共基礎建設等方面的投入，實現多級財政共同承擔事權統一規劃的的格局，建立起“政府規劃、分級分類承擔”的財政投入體制，適當分散鄉鎮政府的財政壓力，進而保證鄉鎮事權與財源的有效統一，進而保證基層政權的有效運轉。

“大眾創業，萬眾創新”大背景下大力發展創業經濟。創造適合鄉鎮自身特點的創業、創新環境，制定和完善欠發達鄉鎮招商引資的政策和制度，實現“輸出勞動力、引回資金和人才”的根本轉變。以政策和制度引導農民積極參與鄉鎮產業結構調整的行動中，促進鄉鎮企業的開辦，增加財源。

欠發達鄉鎮財源建設是一個長期而艱巨的過程，應該步步為營，循序漸進，不可急功近利。農業稅取消以后，諸多鄉鎮財源緊張的局面，需要各級政府的共同努力和探索，制定出行之有效的辦法，積極引導產業升級和結構調整的轉變，不斷擴大第二、三產業數量和規模，增加財政、稅收收入，進而幫助欠發達地區鄉鎮走出財政困境。

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[3]孫彤.論創業經濟是解決欠發達地區鄉鎮財政困境的一種選擇[J].長沙通信職業技術學院學報，2005(9)66-70.

山東濱州惠民縣財政局）