淺議地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

楊月虹

摘要：隨著地方政府債務(wù)體系的初步建立，債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)仍高于GDP漲幅，實(shí)際債務(wù)管理工作中存在口徑和計(jì)量不統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)不完善等問題，文章主要針對(duì)存在問題對(duì)完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理提出建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；指標(biāo)體系

地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)，我國(guó)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理愈加重視，并逐步建立了我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)體系，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并未隨著體系的建立而消失，地方政府性債務(wù)的定義、計(jì)量、指標(biāo)和管理存在一些問題，需要進(jìn)一步修訂和完善，建議制定統(tǒng)一的口徑和科學(xué)合理的指標(biāo)體系，規(guī)范工程管理，以達(dá)到有效控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的重要性

2014年國(guó)發(fā)43號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》為各級(jí)地方政府建立地方政府性債務(wù)管理和預(yù)警機(jī)制提供了依據(jù)，正式將我國(guó)地方政府性債務(wù)管理納入日程，是我國(guó)地方政府性債務(wù)管理工作的里程碑。2015年全國(guó)各級(jí)地方政府基本建立了地方政府性債務(wù)管理框架體系，并按國(guó)發(fā)43號(hào)文的要求對(duì)歷史存量債務(wù)進(jìn)行了梳理，對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)管理具有重大意義。

目前我國(guó)各級(jí)地方政府基本已按國(guó)發(fā)43號(hào)文意見建立了地方政府性債務(wù)管理體制，并逐步剝離融資平臺(tái)公司新債務(wù)與政府之間的關(guān)系，明確了地方政府舉債主體地位，主要以地方政府發(fā)行債券的方式舉債，但這并不意味著風(fēng)險(xiǎn)已被控制。中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截至到2014年年底，地方政府債務(wù)規(guī)模為24萬億元，較2013年6月增加了33%，大幅高于同期GDP漲幅。

地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政償債壓力日漸突顯，加之近年地方政府主要依靠土地財(cái)政發(fā)展，土地出讓收入呈下滑趨勢(shì)，而地方政府需要承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不斷加大，譬如基本公共衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)、社保等民生方面需要逐年加大投入，在收入下降，償債支出不斷加大的形勢(shì)下，如果控制不好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必將影響地方政府信譽(yù)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此對(duì)地方政府債務(wù)的控制和預(yù)警對(duì)防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。在這一背景下，本文對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警存在的問題及其對(duì)策進(jìn)行研究。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其產(chǎn)生的原因

（一）分稅制財(cái)政體制缺陷及財(cái)政預(yù)算權(quán)限劃分不清

分稅制改革一直被列為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要原因，主要體現(xiàn)在財(cái)權(quán)向中央政府集中，中央與地方政府劃分財(cái)力的比例與承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任比例不相匹配，特別是近年為鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，取消了部分地方稅，土地出讓收入不理想，使得地方財(cái)力難以為繼，尤其是農(nóng)墾移交地方管理后，移交的資產(chǎn)并不足以維持農(nóng)墾移交的支出，地方財(cái)政更是捉襟見肘。中央將事權(quán)不斷下放到地方政府后，在財(cái)力不足而責(zé)任又加重的情況下，舉債成了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的法寶。同時(shí)，由于中央與地方之間的轉(zhuǎn)移支付不夠明晰，地方政府為確保項(xiàng)目順利開展，可能會(huì)借入不必要的債務(wù)。

（二）地方政府債務(wù)管理體制不夠完善

首先地方政府債務(wù)的管理主體不明確，各級(jí)地方政府對(duì)債務(wù)管理分散，存在多頭管理，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一、有效的地方政府債務(wù)約束機(jī)制、債務(wù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系及風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。各級(jí)政府職能部門及其所屬企事業(yè)單位可以自行決策舉借債務(wù)，而沒有受到來自政府或財(cái)政的制約，債務(wù)資金的償還卻要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，責(zé)權(quán)利的關(guān)系極其不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)，雖然近年已對(duì)此行為進(jìn)行約束，但沉淀下了大量的存量債務(wù)需要化解；其次，債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致，如對(duì)地方政府債務(wù)的定義、確認(rèn)和計(jì)量，匯率的換算等造成債務(wù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果不一致，2011年的全國(guó)地方政府債務(wù)審計(jì)就存在因匯率使用不同和對(duì)地方政府債務(wù)的認(rèn)定條件不同，使得財(cái)政部門與審計(jì)部門的債務(wù)余額不一致問題；最后債務(wù)監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)不對(duì)等，財(cái)政部門對(duì)同級(jí)政府的約束力如同單位會(huì)計(jì)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)的制約，只能靠制度體系建設(shè)來完成，沒有制度的約束，財(cái)政部門無法對(duì)單位或政府舉債進(jìn)行有效約束，更不能準(zhǔn)確評(píng)估地方政府自身的債務(wù)承受能力和風(fēng)險(xiǎn)，只能承擔(dān)被動(dòng)償債的責(zé)任。

地方政府行為不規(guī)范，由于官員的升遷主要靠地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一體制極大激勵(lì)了地方政府官員在任期內(nèi)片面追求政績(jī)，做大經(jīng)濟(jì)，在地方財(cái)力不足的情況下，仍然舉債建設(shè)，出現(xiàn)了一些“政績(jī)工程”和“形象工程”。同時(shí)地方政府債務(wù)在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，不考慮成本、效益和可持續(xù)發(fā)展，盲目舉債重復(fù)建設(shè)，造成國(guó)有資產(chǎn)和資源的浪費(fèi)，部分地方政府債務(wù)資金閑置，即沒有發(fā)揮債務(wù)杠桿撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，又加重了地方政府債務(wù)的利息負(fù)擔(dān)。

三、我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警存在的問題

雖然我國(guó)各地均已基本建立地方政府性債務(wù)預(yù)警機(jī)制，但實(shí)際工作中仍存在一些問題。

（一） 地方政府性債務(wù)的確認(rèn)和計(jì)量口徑不統(tǒng)一

保亭縣接受地方政府債務(wù)審計(jì)時(shí)審計(jì)組曾將單位集資建設(shè)的職工宿舍樓工程欠款列入地方政府性債務(wù)，而我們認(rèn)為職工宿舍樓的產(chǎn)權(quán)屬職工，如果將該欠款列入地方政府債務(wù)，不能體現(xiàn)“借用還”與“責(zé)權(quán)利”的統(tǒng)一，保亭縣的地方政府債務(wù)定義地方政府性債務(wù)不包括產(chǎn)權(quán)屬職工的宿舍樓工程欠款。”然而審計(jì)組對(duì)地方進(jìn)行政府性債務(wù)審計(jì)時(shí)的口徑則是另一標(biāo)準(zhǔn)，在我們進(jìn)行深入討論后，審計(jì)組認(rèn)同我們的意見將產(chǎn)權(quán)屬職工的職工宿舍樓欠款從我縣地方政府債務(wù)中刪除，可見沒有一個(gè)清晰統(tǒng)一的地方政府債務(wù)定義，容易產(chǎn)生差異。另外在地方政府外債的計(jì)量上，由于財(cái)政采用當(dāng)期結(jié)算匯率而審計(jì)采用固定匯率，造成兩家統(tǒng)計(jì)的地方政府性債務(wù)余額不一致，同時(shí)由于外匯率變動(dòng)，換算成人民幣的貸款額減去實(shí)際還本的差額與用外幣計(jì)算的貸款額減去實(shí)際還本的差額再換算成人民幣的金額之間存在差異，在錄入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)時(shí)財(cái)政只能想辦法抹平差額。

（二）沒有建立科學(xué)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)指標(biāo)體系

地方政府債務(wù)主要指標(biāo)，包括負(fù)債率、新增債務(wù)率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)逾期率等政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)。董毅、雷改林在2014年第9期財(cái)政研究發(fā)表《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制探討》中曾提出了一套借債環(huán)節(jié)、用債環(huán)節(jié)和償債環(huán)節(jié)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重及預(yù)警區(qū)間，對(duì)地方政府債務(wù)指標(biāo)體系是很好的借鑒，但該指標(biāo)體系還不夠完善，均為時(shí)點(diǎn)指標(biāo)，沒有區(qū)間指標(biāo)，即當(dāng)年的償債率可能沒有達(dá)到預(yù)警線，但實(shí)際上由于債務(wù)的還款方式和時(shí)點(diǎn)不同，各年度的還款規(guī)模不同，未來年度的償債率可能早已經(jīng)不堪重負(fù)，卻無法在當(dāng)年的指標(biāo)中反映出來。

（三）工程項(xiàng)目超概算現(xiàn)象有新增趨勢(shì)

由于市場(chǎng)和成本的不確定性，工程項(xiàng)目超概算在一定程度內(nèi)是可以接受的，但工程超概規(guī)模過大則影響地方政府債務(wù)主體對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)控。引起工程超概的主要原因就是對(duì)項(xiàng)目概算不合理、不準(zhǔn)確，市場(chǎng)原材料和人工成本上漲、擅自改變建設(shè)方案沒有報(bào)批等建設(shè)領(lǐng)域不規(guī)范行為，目前對(duì)工程超概領(lǐng)域的監(jiān)管不足使得工程項(xiàng)目超概現(xiàn)象有所增長(zhǎng)，存在一定的陷患，給地方政府債務(wù)管理帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的建議

（一）統(tǒng)一地方政府性債務(wù)的確認(rèn)和計(jì)量口徑

1. 加強(qiáng)地方政府性債務(wù)培訓(xùn)，明確地方政府性債務(wù)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和原則。譬如辦公樓與職工宿舍樓合建的，以建設(shè)單位面積成本與產(chǎn)權(quán)比例歸屬確認(rèn)地方政府債務(wù)，避免因主觀因素對(duì)地方政府性債務(wù)產(chǎn)生影響。

2. 規(guī)范外債的確認(rèn)與計(jì)量，統(tǒng)一核算口徑。對(duì)外債的計(jì)量可參照企業(yè)會(huì)計(jì)核算方法，引入“匯兌損益”和按交易日和期末即期匯率計(jì)量。

（二）完善地方政府債務(wù)指標(biāo)體系

1. 擴(kuò)大地方政府性債務(wù)指標(biāo)“償債率”的應(yīng)用期間。在現(xiàn)有地方政府債務(wù)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，增加區(qū)間控制，對(duì)地方政府整個(gè)債務(wù)期間內(nèi)的償債規(guī)模進(jìn)行預(yù)警評(píng)價(jià)，而不是僅在年度某個(gè)時(shí)點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

由于合同約定債務(wù)還款方式有到期還本（地方政府發(fā)行債券等）和分期還本（銀行貸款等），每年度還款的額度不同，呈波狀起伏，應(yīng)對(duì)償債高峰期值給予特別關(guān)注。利用“償債率”指標(biāo)劃定償債期間內(nèi)的“償債能力”風(fēng)警線，假設(shè)某地未到期債務(wù)還款計(jì)劃如下圖，若1000億元是某地的“償債能力”風(fēng)警線，則2016～2019年已超出某地償債能力，應(yīng)予預(yù)警。

2. 合理規(guī)劃舉債規(guī)模和還款時(shí)間。地方政府應(yīng)根據(jù)本級(jí)地方政府債務(wù)還款計(jì)劃的波峰，避開還債高峰期，選擇還款方式和期間適合的舉債方式， 仍以上圖為例，2016～2019年是還款高峰期，應(yīng)選擇長(zhǎng)期債務(wù)避免短期債務(wù)，即要確保按時(shí)還款，又避免扎堆還款。

3. 對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)價(jià)。參照金融機(jī)構(gòu)根據(jù)個(gè)人資產(chǎn)與信用記錄確定個(gè)人貸款額度，由上級(jí)財(cái)政通過地方政府上年度的財(cái)政收入、可支配財(cái)力和債務(wù)逾期率等因素確定“地方政府信用額度”，確保地方政府科學(xué)合理地管理地方政府性債務(wù)。

（三）加強(qiáng)對(duì)工程領(lǐng)域超概算的監(jiān)管

工程立項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作要充分，提高工程概算對(duì)工程決算的約束力，以合同約束超概，督促建設(shè)單位控制建設(shè)成本，對(duì)合理的超概應(yīng)按手續(xù)辦理概算調(diào)整，認(rèn)真落實(shí)責(zé)任追究制，因工程超概算產(chǎn)生的地方政府性債務(wù)的單位應(yīng)寫書面說明上報(bào)相關(guān)部門，明確責(zé)任主體，否則明確地方債務(wù)主體就成為空話。

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（作者單位：海南省保亭縣財(cái)政局）