領導干部法治思維培育的難點和對策

熊瑛

黨的十八大報告提出“要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。”從黨的十五大“增強法治觀念”到十八大首提法治思維，表明黨對領導干部思維層面的素質提出了新的更高要求。此后，中央對法治思維法治方式的強調到了遇文必寫、遇會必講的程度。黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，具有重要而深遠的戰略意義。“治理能力的現代化就是法治化，治理能力的法治化主要包括思維和行為方式的法治化”，[1]即運用法治思維和法治方式實現對國家和社會的治理。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更是提高法治思維法治方式能力的主體從領導干部延伸到黨員干部，強調“高級干部尤其要以身作則、以上率下。” 十八屆五中全會強調“運用法治思維和法治方式推動發展”。

領導干部作為全面推進依法治國的關鍵少數人，是國家治理的權力主體，其運用法治思維法治方式處理問題的能力是國家治理能力的重要體現，其治理能力的法治化水平高低直接關系、決定著崇法、學法、用法、守法氛圍的形成和法治中國的實現。

一、領導干部運用法治思維法治方式處理問題能力的現狀

十八大以來，提高領導干部運用法治思維法治方式處理問題的能力這一課題受到政府部門、學術研究機構和學者們的空前重視，專著、論文、報告、課題對法治思維的概念、要素、意義和培養路徑進行了深入研究。各級黨校也紛紛在主體班中開設相關課程。但是三年來，我們并沒有感到領導干部運用法治思維法治方式處理問題的能力有明顯提高。少數領導干部只是在觀念層面接受了法治思維和法治方式這一組概念，但并沒有在實踐層面一以貫之，在其管轄的地方或部門，違反法律的行為或沒有法律根據的決策時常出現。換言之，他們雖然理解法治思維是建成法治中國的新方法，對于實現“堅持依法治國、依法行政、依法執政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”具有深遠意義，但在應對深化改革、推動發展、維護穩定和化解矛盾等具體問題時，潛意識和行為方式上自覺或不自覺地以言代法、以權壓法或徇私枉法的問題仍然存在。

二、提升領導干部法治思維能力的難點

（一） 客觀地說，養成一種新的思維方式本身比較困難

“思維方式是指在人類社會發展的一定階段上，思維主體按照自身的特定需要與目的，運用思維工具去接受、反映、理解、加工客體對象或客體信息的思維活動的樣式或模式，本質上是反映思維主體、思維對象、思維工具三者關系的一種穩定的、定型化的思維結構。”[2]理論與思維方式關系密切。“任何一種理論都體現著一定的思維方式，都是一定的思維方式的產物；而一定的思維方式則是理論的內在邏輯構架，是理論形成、發展的內在邏輯工具。”[3]養成一種新的有關某種理論的思維方式，不是簡單地運用該種理論術語、背誦它的條文或了解相關案例就能達到的。一方面，法治思維首先是法律思維，沒有一定的法律理論知識，法治思維無從談起。其實，法律理論知識僅僅是養成法治思維的必要條件，而不是充分條件。但是僅僅掌握一定的法律知識本身也是困難重重的，需要消耗時間和精力。我國目前的法律條文不僅浩如煙海、不計其數，而且專業術語密集，晦澀難懂。所以掌握基本法律知識，對于非法律專業出身又沒有從事公檢法司工作的領導干部來說的確不是輕松的事。另一方面，法治思維較之于法律思維更為宏觀，“法治思維是一種整體性思維，是一種社會思維，是一種國家治理的理念、視角和思路，它不僅是法治政府建設中的價值追求更是一種治國方法、手段的選擇。”[4]總之，法治思維的形成需要足夠的理論知識的持續滋潤和鋪墊，也離不開各種透過知識表面深藏于其后的原則、精神和理念的襄助，只有將理論內在的思維方式內化為自身的思維方式，才能自覺運用法治思維去評析和解決實踐問題。所以法治思維的形成過程是緩慢的，其運用是厚積薄發的，其養成是醇化的，掌握法學理論的時間久了并能自覺加以運用，才可能漸入佳境。

（二）主觀地說，領導干部現有的思維或觀念一定程度上阻礙了法治思維的樹立和提升

1.權力思維。中國封建社會幾千年來一直是在非法治的環境中延續的，人們信權不信法，缺少信仰法律的觀念和思維。盡管中國古代法律表現出“由簡及繁，由禮、律不分到禮、律分離，法律體系及分類也日趨完密、細化，法律規定的實用性也增強”[5]的變遷過程，但是，從頒布法令的君主、執法的官吏到守法的老百姓來說，都并不特別看重這些明文規定的成文法律。當權者高高在上，濫用權力。法家曾言：“夫生法者，君也。守法者，臣也。法于法者，民也。”法律是君本位的，是皇帝駕馭臣民的銜轡垂策。皇帝集立法、司法于一身，生殺予奪，大權在握。官吏靈活擅斷，比附類推，任意出入人罪，人民只有遵從的義務。時至今日，一些領導干部上任后能快速進入權力角色，以領導者、父母官、管理者思維處理事務，忽視甚至漠視法律在處理事務中的作用和自我約束。他們更愿意將權力施加于自己處理事務或做出決策的過程中，忽略法律的規定。在實際工作中，一些領導干部很少捫心自問：我這樣做有沒有法律依據？當被問及決策的依據時，常常敷衍塞責，甚至置之不理、視而不見。領導干部的這種觀念更加導致了全社會自覺或不自覺地將法律擺在了次于權力的地位。

2.政策思維。一些領導干部無論在觀念上還是實踐中，混淆政策與法律的界限，重政策輕法律，甚至用土政策來代替法律。他們的理由主要有四點：一是從政策的特點來看，它具有很多優點。如制定方向正確，因事制宜，因地制宜，目的明確，針對性強，而且政策發布果斷、迅速、高效，即短平快。而制定法律的程序復雜，成本高，可能一制定出來就已經滯后于社會。二是從歷史上看，我們有“政策治國”[6]的經驗。建國之初，我國就主要依靠黨的政策治國理政，黨的政策實際上發揮著法律的作用并且高于法律的地位。那時，法律在社會生活中的作用遠遠不能與政策比較，但國家仍在一窮二白的基礎上完成了醫治戰爭創傷并鞏固了新生的人民民主專政國家政權的艱巨任務。三是從時代背景來看，有“政策治國”的必要性。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，中國經濟必須保持中高速增長，在這樣的時代背景和目標下，更要依靠“政策治國”。四是從實踐來看，有時按政策思維辦事比按法治思維行事高效。“法治思維是一種制度性思維、規則思維、權利思維、責任思維，要建制度、守規則、護權利、擔責任”的思維。[7]用法治思維處理問題必須按部就班，遵守近似繁文縟節的程序，嚴格依法辦事就可能出現僵化、教條主義脫離實際的問題。但是經“紅頭文件”和專題會議確定的政策進行指導和保障就可有效地協調各方力量迅速完成任務。

三、提高領導干部法治思維的對策

善用法治思維法治方式治國理政，是黨在新時期對各級干部思維方式提出的新要求。為此，我們應該采取積極主動推動領導干部養成法治思維，而不是對其放任不管。

（一）加強法律理論培訓是提高領導法治思維能力的基礎

目前對領導干部法律理論培訓存在認識偏差：領導干部具有法治理念就可以了，不必過分在意掌握多少法律知識。在此觀念支配下，不僅領導干部視法律理論無足輕重，甚至作為培訓、輪訓領導干部主陣地、主渠道的各級黨校、行政學院也較少開設部門法的講座，大多是理念性的專題。的確，培訓領導干部的目的是增強其法治意識，提高法治思維能力，并非要把他們培養成法律專家，但是提高法治思維能力決不意味著可以棄理論于不顧。如前所述，法律與理論是密切聯系的。法治思維能力的強弱取決于主體對法律理論普遍性的洞察、自覺與把握以及將一般的社會問題轉化為法律理論的能力。法律至上、公平正義、以人為本、權力制約等法治精神不是自然而然地顯現的。它們蘊含于無數具體的法律規范中，并外化于法律規范的實施過程中。沒有對法律理論知識的儲備和掌握，不可能正確理解法律規范，孕育于其中的法治理念不可能得到固化和凝練，法治思維能力的提高也只能是鏡花水月。申言之，只有通過系統的法律理論培訓，將知識和理念傳授給領導干部，使之潛移默化地改變其觀念和行為。從實然的角度來看，許多調查研究顯示領導干部掌握的法律知識不容樂觀。“有27.3%的領導干部表示對憲法‘略知一二 或‘不了解，而對行政處罰法、行政訴訟法、行政復議法、行政許可法等與領導干部工作關系密切的部門法，表示‘十分了解或‘了解的更不足一半，對勞動合同法等維護勞動者合法權益的法律領導干部更是了解甚少。” [8]因此加強領導干部法律理論培訓具有充分的必要性。

另外，還應加強培訓的針對性。著重講解法治與改革的關系，市場經濟與法治之間的關系，政策思維已不太適合當前國情，權力思維的弊病，怎樣運用法治思維法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定等重大理論問題，如此才能幫助領導干部摒棄非法治思維，親近法治思維，并自覺以法治思維法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定。現實中一些干部認為改革必須首先突破憲法和法律，甚至將改革等同于違法。貴州省赫章縣某縣長曾說：“如果樣樣都依法，我們就一事無成。”[9]一些干部認為法治與經濟發展是風馬牛不相及，毫無瓜葛的，甚至認為法治將消解經濟發展的動力。一些干部仍然秉持“擺平就是水平”等錯誤觀念，不去思考如何解決群眾訴求，而慣于用截訪、遷就、銷號、拘留、罰款等手段壓制上訪人員。在征地拆遷、危化品企業發展等矛盾集中領域認為根本不能用法治思維去解決問題。這種現狀的出現與理論培訓的欠深入有一定關系。從培訓方式來看，應注重使用“案例教學”、“情景教學”、“研討式”、“行動學習法”等培訓方法，并輔之以典型或最新的社會熱點，如近期發生的“常州外國語學校污染事件”、“深圳禁摩限電事件”、“溫州住宅建設用地使用權續費事件”、“山東非法經營疫苗事件”等鮮活生動的案例，這樣不僅能調動其參訓的積極性，而且也能將培訓過程轉化為領導干部主動獨立地養成法治思維的過程，實現其理論知識向能力的轉化。

（二）建立有助于養成法治思維法治方式的干部培養機制是促使領導干部自覺提高法治思維能力的動力

干部培養機制必須與對領導干部的法治思維要求相契合。在對公務員及事業單位人員的錄用時，可加大對法律知識的考查以及運用法律知識分析、評判具體問題的能力。同時，加強對各級領導干部法律素質的綜合考核。綜合考核中要注意理論和實踐能力的考核。實踐能力的考核是對領導干部的工作進行具體的全程“跟蹤”，根據領導干部對每項工作的處理方式和處理效果等多項指標來考察其法治能力。理論考核和實踐考核的結合才能比較真實、客觀地評價領導干部法治思維能力的狀況。《決定》也對此作出了明確指示：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導干部。”當然，對于造成嚴重后果的，必須依法依規依紀追究其黨紀政紀和法律責任，決不能姑息遷就。

（三）營造良好的法治環境是提高領導干部法治思維能力的關鍵

法治環境是指存在于法治主體之外、直接或間接地作用于法治建設、法治過程與效果的各種因素的總和。[10]與法治相關的各種活動離不開環境，法治思維也概莫能外。法治環境是法治思維賴以存在和發展的社會基礎，它積極地影響著領導干部的法治思維，反過來，領導干部法治思維能力增強了，就會自覺地運用法治方式，法治環境也會得到優化和改善。

改善法治環境，首先，要進一步規范決策權的行使。其次，要努力做到嚴格規范公正文明執法，確保有法必依、嚴格執法。《決定》指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”現代法治國家對立法、執法、司法、守法有著不同的要求，立法要側重科學，執法要側重嚴格，司法要側重公正，守法要側重全體公民。四中全會決定專門對“堅持嚴格規范公正文明執法”提出具體要求。筆者認為，行政機關和領導干部在行使執法權時，必須首先思考自己有沒有這項權力，公民個人有沒有這項權利。政府和行政機關的權力是公權力，公民個人的權利是私權利，對于前者，法無授權不可為，對于后者，法無禁止皆可為。也就是說，法治思維首先表現為有沒有這項權力，在此基礎上，才是該如何行使這項權力的問題。最后，加強普法教育，增強全民守法的自覺性。推進依法治國，建設社會主義法治國家，需要培養和喚起廣大民眾對法治的信仰，唯有如此，法治才能獲得人們發自內心的崇尚與支持。

三、結語

“羅馬不是一天建成的”。法治思維是一種觀念，觀念的轉變是一場深刻的革命。培養運用法治思維法治方式的能力也不是一蹴而就的，而是一艱難曲折的過程，需要堅持不懈的努力和付出。外因是條件，內因是關鍵。領導干部要自覺養成依法辦事的習慣，提高自己運用法治思維和法治方式的能力，成為建設法治政府、法治國家和法治社會的榜樣和中堅力量。

相比于普通個體，領導干部這個“關鍵少數”是實施法律法規的重要主體，在建設法治國家、法治政府和法治社會的進程中有著重要示范作用。現代社會中，政府影響不可避免地深入到社會各個領域、各個層面，沒有政府的法治化，就不可能有國家和社會的法治化，依法行政是依法治國的深化和必然要求。只有政府和公民都善于運用法治思維、選擇法治手段，法治環境的建設才會進入良性循環軌道，為全面建設小康社會提供堅強有力的法治保障。

參考文獻：

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