民族地區城市社區治理的實踐探索與優化建議

白銀川

社區治理是以有效提供公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序為目的，對社區公共事務進行治理的過程和機制。它是基層自治的表現形式之一。民族地區社區自治受到其生產水平不高的制約，受到其傳統文化的影響，使其具有了一些特色。這些鮮明的特點使得民族地區進行基層自治時就必須結合其自身的特性進行。本文通過對西藏自治區昌都市社區治理現狀的概括，找出社區治理中存在的問題，并在此基礎之上提出優化建議，希望能對民族地區進行社區治理提供一些參考。

一、昌都市城市社區治理的實踐探索

（一）社區治理歷程

我國在20世紀80年代的中后期，初步形成了城鄉社區建設格局——城市以街道轄區為主，農村以村委會為主。城市社區建設是從1987年開始的，民政局在城市開展的以民政對象為服務主體的社區服務是城市社區建設拉開帷幕的標志。昌都市的社區建設較晚，于2005年逐步啟動。社區建設依據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》（中辦發[2000]23號）和西藏自治區人民政府辦公廳《關于轉發自治區民政廳<開展城市社區建設工作的意見>的通知》（藏政辦發[2001]121號）精神進行的。社區建設之初便高度重視制度建設和實際考察，昌都市在城市社區建設開始時便確定城市建設方案，確立了城市社區建設的指導思想、基本原則、發展目標。

為了使社區建設取得良好的成效，相關部門對社區建設進行了大量調研。其中最為重要的便是在社區建設之初對昌都鎮的9個社區居委會進行了深入調研。這九個社區分別為昌慶街、齊齒街、嘎東街、馬草壩、邦達街、臥龍街、達吉街、四川橋、夏通街，轄區共有9049戶63450人，其中：居民1039戶275人，轄區單位184個，區域面積10100畝。這次調研使得我們深入了解了昌都市城市社區建設的基本情況，為做好這項工作打下了堅實基礎。

（二）主要經驗

近年來，隨著昌都市經濟社會的不斷發展，社區建設也取得了較好的成績，在宣傳社會主義核心價值觀，提升干部群眾思想道德素質，社區清潔整理、建設美好家園，加強流動人口管理，建設平安社區，社區文化，建設“三美”（中國美、西藏美、昌都美）等方面都卓有成效。其中成功的經驗主要有：

一是認真貫徹執行《西藏自治區農牧區基層組織十項制度》，做到了制度上墻。特別是近幾年開展社區建設工作以來，不斷建立健全了各社區 “兩委”等基層十大組織，并制定了相應的工作制度，使各項規章制度上墻，做到以制度管人、以制度管事，為各社區開展工作提供了強有力的制度保障。

二是大力倡導社會主義道德風尚，著力于提高干部群眾的思想道德素質。開展“公民道德建設實施綱要”、“樹文明新風、做文明市民”宣傳活動，教育居民群眾文明禮貌、勤勞致富，互幫互助，由此使各社區呈現出上下尊老愛幼，時時處處爭做“五好文明家庭”、“文明居民”和“遵紀守法戶”，社會美德蔚然成風。

三是實行齊抓共管、群防群治，采取“人防”與“物防”相結合的辦法。各社區居委會與轄區內居民、外來人口等層層簽訂了《綜治責任書》、《防火安全責任書》以及《交通安全責任書》等，狠抓社會治安綜合治理，及時消除各類治安隱患，有效遏制各類案件的發生；在社區建設中各社區還建立社區治安綜合網絡，根據居住集中、分片劃分、便于管理的原則，在各社區轄區內設置了片警，在各社區實現了秩序良好，發案少、群眾安全滿意的良好社區治安環境。同時，為進一步搞好城關鎮的社會治安綜合治理，促進民族團結，各社區還認真解決轄區內發生的各類型民事糾紛，每起糾紛不論大小，社區基層干部都正確對待，從不敷衍了事，凡是處理過的民事糾紛，群眾都極力配合，沒有留下任何隱患。各社區還積極配合當地勞教所做好本社區“兩勞”釋放人員的安置幫教工作，盡最大努力幫助他們再就業，重新進入社會。

四是抓治散，實現有序經營。各社區對轄區內的各民族個體經營戶進行思想教育，動員大家遵守城市規則、愛護城市衛生，不隨地吐痰、不亂扔果皮紙屑、不亂倒臟水、污水，由此，提高了經商人員的思想素質，收到了良好的效果。

五是抓治臟，做到整齊清潔。為了配合好城市建設和城市管理工作，各社區居委會積極組織基層干部、群眾根治臟源，經常對街道衛生死角進行清理和打掃。對一些不講衛生的群眾，采取說服教育的方式，動員其愛護公共衛生和街道公共設施，同時積極在轄區內開展“人民城市人民建、人民城市人民愛”的宣傳活動。

六是加強人口管理和服務。各社區切實擔負起加強對外來人員和違章建筑戶的管理、教育和服務，通過開展各類法律、法規宣傳教育活動及情感教育相結合的方式，積極做好轄區內外來流動人口及違章建筑教育管理工作，并做好轄區內外來流動人口及違章建筑戶登記造冊工作，全面掌握和及時了解外來流動人口及違章建筑戶的情況、動態，使工作逐步走上規范化，有效地減少和盡量避免了各類矛盾糾紛的發生。

二、民族地區社區治理中存在的主要問題

（一）政府主導，行政化強

城市社區是城市居民實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，共創美好幸福生活的自治單位。社區機構一般由黨支部、居民委員會、居民協調協議事委員會、居民代表大會構成。昌都市的城市社區建設起步晚，城市社區由街道辦進行管理。社區的建設在很大程度上是由政府自上而下進行推動的，社區工作帶有較強的行政色彩，工作方式以行政命令方式為主。由于行政化強，也導致居民的參與積極性不高，居民主體作用發揮不夠。

（二）經費不足，基礎設施建設水平低

由于昌都市的特殊地理位置、特殊的氣候條件及其發展水平，導致了社區治理中的經費投入不足。昌都社區的資源基本上依靠政府撥款，社區自身難以募集資金投入到社區服務中。由于種種原因，昌都市的經濟發展水平較低，投入到社區中的資金就顯得捉襟見肘，使得社區的基礎設施建設水平不高。同時，由于資金不足，社區建設也難于在社區開展多樣化的社區服務活動，難以滿足居民多元化的生活需求。

（三）人員短缺，自身素質不高

基層工作是“上面千條線，下面一根針”，社區承擔著醫療保險、大病救助、低保審批、計劃生育、民政救災、環境衛生整治、宣傳教育等各個方面的工作。但民族地區的社區工作人員相對較少，尤其缺乏專項、技術性工作者，不能滿足社區維護穩定、社會治理等工作對工作人員的需求。同時，社區內工作人員素質相對較差，存在著“重管理、輕服務”的現象。對于居民需要的基本服務（就業培訓、健康服務、文體娛樂等）提供不足，對弱勢群體、困難群眾提供的幫扶不夠。

（四）政策法規滯后，法治意識不強

時代不斷的發展，使得關于社區的相關政策法規不能適應發展的新形勢，具有一定的滯后性。雖然我國城市基層社區治理已經有了《街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會組織法》等基本法律法規，但在進行社區管理過程中，還缺少與構建和諧社區建設相適應的法律、法規。在實際過程中，出現了流動人口管理、城市污染治理、社會救助等新問題，也沒有相應的法律法規來明晰社區在這些新問題中應該承擔的職責。

三、優化完善民族地區社區治理的建議

（一）理順關系、明晰職責

民族地區社區治理實行的模式應從政府主導型向政府主導與社區自治相結合的模式轉變，切實理清政府、街道辦與社區之間的關系，明晰社區法定職責、受委托事務、協助性工作中職責與義務，保障社區工作中有權、有責，權責一致。在這一過程中社區治理需要做到以下幾個方面：

一是要提供專業的社區服務。在社區中設立專業的社會工作崗位，培訓更多專職人員，讓專業社會工作者對社區居民的身心健康問題提供心理治療、情感治療等服務，從而提高社區管理和服務水平。二是要加大資金投入。社區硬件建設是社區活動的物質基礎，政府應把資金向基層傾斜，向社區傾斜，加強對社區公共娛樂的設施、場所（文化室、圖書室、未成年人校外活動室、室外體育設施、社區廣場、社區廣播等）等基礎設施的投入，為社區居民提供更好的生活空間。三是要加強精神文明建設。社區精神文明建設對于促進經濟社會協調發展，提高人民生活水平和生活質量，擴大基層民主，提升基層自治，維護社會穩定，推動改革和發展具有十分重要的意義。在社區精神文明建設中要注重居民需求的調研，注重文化的傳承和吸收，在社區成員中要形成文明尚禮的交往方式和友愛互助的人際關系，不斷提升社區群眾對社區的認同感和歸屬感。四是要培育民間公益組織和公益力量的成長。“社區治理的本質是實現公共權利從政府向社區的回歸，是一個還政于民的過程。因此，社區治理的主體包括政府機制，同時也應包括各種非正式、非政府的機制。”在社區治理過程中，應該發揮非政府組織、志愿者等公益力量，為社區居民提供多樣化、多層次的服務，以滿足社區居民多元化的需求。

（二）完善法律法規，提升法治意識

社會治理的目的就是要協調社會利益，化解社會矛盾，促進社會和諧發展。“法治是實現社會和諧的基石，為社會和諧提供基本的規則保障”。社會和諧必然要求社區和諧，社區和諧必然促進社會和諧，依法管理是推進和諧建設的必然選擇。民族地區在推進社區治理法治化時應該從以下幾方面著手：

一是要把樹立法治思維，增強法治意識擺在首位。社區工作人員要有法治思維、法治意識，要有依法辦事的能力，既可以在法治框架內解決各種矛盾和問題，又能引導社區通過法律途徑來解決矛盾糾紛。二是要適應形勢，積極完善相應法律法規。要對社區職能進行依法界定，明確哪些是社區需要管的，哪些不是社區管的。同時也應對新出現的問題進行規定，如流動人口管理，就應該通過法規來明確社區在流動人口管理中的責任，管理的程序和方法。三是要堅持依法而治，注重法治程序。涉及社區居民利益的重大決策事項，應經過居民參與論證、集體討論決定等程序，充分交流協商，達成基本共識；在出現爭議時，要依法、規范、公正處置問題，讓公平正義的理念得到彰顯；涉及居民利益的財務支出應及時公示，公開透明運作。

（三）加強居民參與，提升社區成員自我管理能力

居民參與是社區管理之本，只有將居民參與納入制度化軌道，確立有效的參與制度，才能激發居民參與社區建設的積極性和主動性。民族地區社區治理加強居民參與時應注意以下幾個問題：一是要建立社區組織制度。組織制度是社區發展的基礎和條件。建立科學合理、精簡高效的社區管理制度和多元化的社區組織體系和制度，構筑和諧社區建設的載體。二是要建立社區民主評議會制度。建立社區成員和社區成員代表大會對社區居委會及其工作人員進行民主評議的制度。三是要建立社區居民聽證制度。凡是社區重大事宜和涉及社區居民利益的重大事項，實行民主決策前都應當舉行社區居民聽證會。四是要建立社區信訪工作制度。信訪是擴大公民政治參與的重要途徑之一，在社區管理時，要保障居民依法參與社區建設和管理的權利，強化制度約束，使社區信訪工作更加規范化、法制化。

（四）教育培訓，提升社區工作人員服務群眾的本領

打鐵還需自身硬。社區工作人員只有具備了較高的素質和較高的處理問題的本領，才能真正地為社區居民提供更好、更為優質的社區服務。針對少數民族地區社區工作人員自身素質較差的問題，就需要對工作人員進行培訓，提升工作人員的素質。社區工作人員工作在矛盾糾紛發生的第一線，他們必須掌握矛盾糾紛發生的規律和化解矛盾糾紛的基本工作方法，能夠在矛盾糾紛發生時，及時處理化解矛盾糾紛。社區工作人員還要不斷提高管理與服務的能力，通過自學和培訓等多種方式來提升自身素質，以適應社區居民對社區服務質量要求不斷提高的要求。在注重培訓教育的同時，也要注重人才的引進，把更多年輕有為的專業人員引進到社區工作，使得社區治理工作更加的專業化、科學化。

本文系2015年度西藏自治區哲學社會科學專項資金項目立項課題“昌都市選派村黨支部書記在推動農牧區發展穩定中的作用研究”的階段性成果。