社會組織參與社會治理的現實困境與機制構建

王勇

黨的十八屆三中全會提出，要創新社會治理體制，激發社會組織活力。這是“推進國家治理體系和治理現代化”的必然要求和重要方面。當前社會組織在我國社會治理中已經發揮了獨特的積極作用，但是社會組織參與社會治理仍然面臨著不少現實障礙，需要著重從機制構建方面進一步加強，促使其在社會治理中發揮更大的作用。

一、社會組織在社會治理中的重要作用

（一）提供公共服務

社會組織能提供的公共服務一般有以下幾點：其一，面向大眾群體提供資源共享服務。社會組織可以與大眾分享自身具備的各種資源，其中包括信息資源，例如民間環保組織通過網絡平臺向公眾分享它們調查到的環境污染信息等。一些專業性社會組織可以利用其技術優勢為公眾提供服務，通過宣傳積極、健康、進步的生活理念，幫助人們樹立良好的生活習慣。其二，針對弱勢群體提供權益保障服務。公益社會組織在幫助社會老弱病殘等弱勢群體上發揮著不可替代的作用，它們是民間慈善事業的主力軍，它們通過供應生活物資、義工服務、心理關懷等方式來提供公共服務。其三，針對受災群體提供支援救助服務。面對受災群體，除了政府公共管理部門的救助外，社會組織也可以提供應急生活物資、派遣專業技術人員、心理輔導者等義工，還有籌資協助災后恢復重建工作等。總之，與政府部門提供的服務相比，社會組織提供的公共服務不是替代性的，而是互補性的，它具有完善、細化公共服務供應系統的作用。

（二）整合社會資源

社會組織所具有的民間性特點使其在整合社會資源方面具有一定優勢，從而能夠提高社會整合力。具體來說，社會組織的整合功能包括：其一，整合社會財力資源。社會組織通過會員繳費、籌款募捐等方式集合社會閑散的財力，并將這些財力服務于社會，運用到提升社會治理工作水平中去。比如各類慈善基金會，通過廣募社會愛心人士捐贈的財物，將之用以扶貧、濟弱、助學、賑災等各項慈善事業，為完善社會治理工作做出了突出貢獻。其二，整合社會人力資源。有一些社會組織是由某一領域的專家學者、技術人員組成的，帶有很強的專業性色彩。比如各類由教授、醫生、律師組成的學會、行業協會等，這類社會組織很好地整合了社會人力資源，形成了各種類型的民間人才庫，既可以與社會分享其專業性技術與研究成果，也可以作為智囊團為政府部門提供相關領域的政策咨詢，發揮協同管理作用。其三，整合社會信息資源。由于網絡等大眾媒體的普及，使得各類信息大量涌現，紛繁復雜。要想在海量信息中提取出有用信息，為決策者提供可靠的參考依據，已變得越來越困難。而一些社會組織往往能夠對某一領域的信息保持高度的敏感，并且能夠做到持久關注、廣泛搜集、專業分析，并對該領域的諸多信息加以有效整合，與大眾分享。

（三）協助政府工作

社會組織可以為政府工作提供的協助是多方面的：其一，為政府制定決策提供專業咨詢。在傳統社會管理模式中，相關政策的制定往往是由少數幾個管理者制定的。但是隨著公共事務的日益復雜化與精細化，這種管理模式越來越難以適應時代發展的要求。實際上，一些專業性較強的社會組織能夠承擔向政府提供政策咨詢的功能，從而為促進社會治理工作科學化做出獨特貢獻。其二，協助政府落實各項管理工作。主要是幫助政府部門向社會做好政策宣傳工作，為管理工作的順利開展打下輿論基礎；參與執行政府部門委托的一些政策項目，或由政府部門向社會組織購買公共服務；協助監督管理政策的執行情況，及時反饋有效信息等。其三，代理政府部分社會管理職能。部分社會組織受到政府部門的委托，承擔部分社會管理職能。

二、社會組織參與社會治理面臨的困境

（一）法律政策不完善

我國社會組織發展面臨著法律缺位、銜接不夠、調整滯后、配套不足等突出問題。一是就“法律缺位”而言，目前尚沒有一部有關社會組織的基本法律，同時也缺乏全國層面的志愿者立法。二是就“銜接不夠”而言，現行法律法規相互之間缺乏銜接，甚至相互之間存在沖突和矛盾。如：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》都明確規定社會組織財產不得被侵占、私分和挪用，若違反的責任人應承擔刑事責任，但我國現行刑事法律又沒有與此相銜接的有關條款。三是就“調整滯后”而言，目前我國有關社會組織管理的大量規章及其他規范性文件的主要法律依據，明顯滯后于社會組織發展需要，亟待修訂完善。四是就“配套不足”而言，當前有關社會組織的稅收減免、財物管理、服務收費以及社會組織從業人員的職稱評定、工資待遇等方面仍然缺乏完善的、相配套的法規和政策。

（二）缺乏社會的普遍認同

對于社會組織參與社會治理，我國民眾的不認同感主要體現在以下幾個方面：參與程度上，民眾參與的一些志愿者活動帶有臨時性色彩，真正加入非政府組織的公民依然不多；支持力度上，民眾對社會組織的財力、物力、輿論等方面的支持力度不夠；認識深度上，民眾對社會組織在社會治理中所能起到的作用缺乏足夠的認識，甚至部分人對社會組織存在一些負面評價。由于社會組織發展所需要的公民精神在我國社會的文化氛圍中還比較欠缺，以及社會組織自身管理不規范、外部監督管理不到位等諸多原因，產生了財務不公開、項目運作不透明、挪用捐款、斂財騙錢等一系列問題，這些都加深了公眾對社會組織的負面印象，導致自身公信力低下，進而制約了其社會治理和服務能力的發揮。

（三）自身能力欠缺

由于社會組織自身總體能力水平不高，嚴重制約了社會組織參與社會治理的效能。首先是組織管理不規范。我國的絕大多數社會組織是在改革開放后的三十多年中成長和發展起來的，其內部治理結構和治理機制還不完善，加之受官民二重性和行政化的影響，不少社會組織實際運作管理非常不規范。如近年來爆發的“郭美美事件”等案例就已經表明。其次，社會組織資金不足。清華大學NGO研究所1999年、2001年、2004年開展的三次大規模調查均顯示，“無論是基金會、社會團體，還是活躍于環保、扶貧、社會發展等領域的基層社會組織，反映最突出的問題都是資金不足；在資金構成上，公益捐款所占經費比重一般不足10%，政府項目經費所占比重不到15%，除了人民團體和少數政府重點支持的社會組織之外，大多數社會組織沒有正常渠道獲得政府的資金”。第三，社會組織人才缺乏。我國社會組織不僅職工人數較少，而且結構不合理，且主要“以非專職人員和中等文化程度的職員為主，高素質人才較為匱乏”。現實中，由于大多數社會組織提供的薪酬過低，缺乏相應的福利和社會保障待遇及公眾認知度不高等原因，導致社會組織很難吸引優秀人才加入。

三、著力構建和完善社會組織參與社會治理機制

從機制建設層面看，構建與完善社會組織協同參與社會治理的各項配套機制，對于加強和創新社會治理具有十分重要的意義。大體上，可以從以下四個方面來著力構建。

（一）建立健全社會組織協同參與社會治理的動力機制

1.協同參與項目評估機制

一是明確具體的協同參與者。社會組織數量日益龐大、種類繁多，即使處于同一領域的社會組織，各項能力也是參差不齊，因此，必須確定某項評估工作應該由哪類社會組織中的佼佼者來共同參與，以確保其能力足以勝任此項工作。二是制定相應的參與法規和程序。社會組織要參與到政府的評估工作中來，必須依法依規，借助一定的合法性渠道，才能順利開展。因此需要制定相關法規及合理的參與程序，使社會組織有法可依、有規可循。三是確保社會組織的公益性和獨立性。即政府部門不能對其委托的評估項目施加過多不必要的行政干預，也要確保社會組織不能借助參與政府評估工作來謀取私利，唯此才能保證項目評估工作取得一個比較客觀的、符合大多數人利益的結果。

2.協同參與項目承包機制

所謂的項目承包機制，是指作為社會治理的主體——政府部門根據社會實際需要，制定出一系列發展項目，然后通過招投標等方式將這些項目承包給企事業單位等其他部門，由他們負責項目的實施，并且承擔一定的項目責任，最終通過這種方式達成某項社會治理工作。

一些社會組織利用優勢資源開發了一些有利于社會發展的項目，取得了一定成效。比如，云南省大眾流域管理研究和推廣中心，作為中國西部的一家環保類社會組織，它開發了一個名為“麗江拉市海參與式流域管理項目”，該項目致力于構建一種由官方到民間等各個社會主體共同參與的環境與經濟協調發展模式。所以，給予社會組織更多的項目承包機會，是促進其參與社會治理的一個重要的途徑。當然，必須明確民眾的需求是社會組織參與社會治理的基本動機。

3.協同參與項目監督機制

所謂的項目監督，即對項目的執行情況實時跟蹤監控，并根據實際需要決定是否進行適當調整補充，最終保證項目能夠按計劃保質保量完成。由于項目監督工作專業水平高、持續時間長、需要人手多，使得政府部門在此方面存在短板現象，而一些社會組織在監管工作方面具有獨特優勢。社會組織只要擁有足夠的專業水準，無論對于社會主體的行為，還是公共項目的進展，都具有一定的監管能力。

（二）建立健全社會組織內部治理機制

完善社會組織內部治理，實現社會組織內部治理的規范化、科學化，是增強社會組織自主性、提升社會組織參與社會治理能力的根本途徑。首先，科學制定組織章程。章程是能夠反映社會組織成員共同意愿并規定社會組織的性質、宗旨、任務、結構、組織成員權利與義務以及組織活動規則等的正式文件，被譽為社會組織的“小憲法”，社會組織要依據相關法律法規，結合國內外優秀社會組織的先進經驗，采用民主方式科學制定體現本組織特色的章程。要保障和維護章程的權威性和嚴肅性，社會組織的一切活動、組織所有成員的行為必須以章程為指導，對章程的修改也必須通過嚴格的程序進行。其次，完善內部治理結構。社會組織應依據法律法規，立足組織章程，遵循行規行約，建立健全以會員大會或會員代表大會為決策中心，以理事會或董事會為執行組織，以秘書處、辦公室、財務部、宣傳部等為辦事機構的組織體系，并在理事會或董事會之外設立監事會或監督員，不斷完善內部治理結構。再次，健全內部治理機制。在完善內部治理結構的基礎上，社會組織應建立健全以社會組織章程為核心的民主選舉、議事決策、人事管理、財務管理、項目管理、會員管理、捐贈公示、重要信息披露等制度，切實形成自我管理、自我發展、自我約束的有效機制。有條件的社會組織還可以聘請法律顧問，增強用法律手段維護組織利益、規范社會組織的運作能力。

（三）建立健全政府與社會組織之間的溝通協調機制

社會組織是政府與社會公眾之間的橋梁和紐帶，發揮著聯通公眾、溝通政府的職能作用。而社會組織要發揮好樞紐作用，一方面需要建立內在會員溝通協調機制來凝聚力量、收集信息，另一方面需要建立外在的政府溝通協調機制以反映民情、協同治理。

一是建立內嵌式溝通協調機制。主要是通過黨政主體相關人員在社會組織的非領導崗位兼職，以個體的雙重身份來實現兩大組織信息的快速疏導和及時反饋。在我國基層社會組織發展的初期，這種通過人員融合實現的組織內嵌式的溝通協調機制實現了特定階段社會組織與黨政主體的高效互動，確保組織有序發展。二是建立參與式溝通協調機制。社會組織或政府在開展多項活動中邀請（或制度規定）對方相關人員共同參與，增進彼此了解，實現協商共議等。一方面，社會組織邀請政府人員參與組織活動已經非常普遍，這也是雙方重要的溝通協調環節。另一方面，政府在提高決策科學性、推進基層民主的過程中，越來越多的需要社會組織參與。因此，這種交叉參與式的溝通協調機制將實現社會組織與黨政主體的良性互動，促進公共利益最大化。三是建立平臺式溝通協調機制。主要是借助網絡平臺、黨建平臺、有形平臺，推進社會組織與政府之間的日常聯系、多元渠道溝通以及即時信息互動。如政府部門建立社會組織管理QQ群、微信群，及時與社會組織單位和個人溝通交流，適時掌握社會組織新動態。

（四）建立健全政府購買社會組織公共服務的長效機制

按照十八屆三中全會“推廣政府購買服務”、“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的要求，結合政府職能轉變，推進政府職能轉移，逐步將事務性管理工作、適合通過市場和社會組織提供的公共服務，以合同、委托等適當方式依法交給具有相應資質的社會組織承擔，并提供相應的資源支持，不斷拓展社會組織參與公共服務供給的范圍和空間。應建立健全決策、監督、評估和問責機制，引入競爭機制、信息公開和退出機制。包括：健全公開透明規范的服務購買流程，根據中央及地方相關文件要求，制定適合本地區的《政府向社會組織購買服務目錄》，將購買資金單獨列入部門預算，確定需要向社會組織購買的項目、標準和數量，以及購買方式和預算；建立嚴格、專業、多元的監督機制，發揮獨立的第三方監督機構的作用，如會計事務所、審計事務所等；引入競爭機制，鼓勵市場競爭，以向社會公開招標為主要購買方式，嚴格考核競標機構的專業資質和綜合服務能力，擇優選擇簽訂合同協議；引入退出機制，對不符合資質或不能按照合同標準履約的承接方應及時與其終止合同，拉入“黑名單”。

本文系2014年重慶市社會科學規劃培育項目“社會組織參與社會治理長效機制研究”（2014PY16）的系列研究成果之一。

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