上海外灘踩踏事件的反思及啟示

王萌萌

2014年12月31日，上海外灘發生踩踏事件，習近平總書記和李克強總理做出重要批示：一定要做好安全措施，嚴格查明原因與相關責任人，并吸取其中教訓。上海作為我國的特大城市，早前已舉辦各種較大賽事，理應具備豐富的城市公共安全應急經驗與較高應急處理能力，然而卻出現慘痛的踩踏事件。踩踏事件發生概率較小，但傷害極大，為此必須切實分析反思上海踩踏事件，使我國城市安全管理警鐘長鳴。

一、上海外灘踩踏事件的反思

（一）活動風險評估分析缺乏

2009年科特迪瓦的阿比讓在舉辦世界杯預賽上，由于場館一處墻面倒塌，引發嚴重踩踏事件。公共安全專家扎比娜·豐克強調預先進行風險評估，找出風險點有利于維護安全。此次上海外灘活動雖然已被取消，但是觀眾并不知情，且相關部門并未對地標性活動地及地形進行風險測評。外灘整體狹長，活動空間較為狹小，一旦出現意外事件不便躲避，公眾疏散較為困難。外灘觀景臺臺階落差將近4米，且臺階傾斜度約為30度。寬為5米的臺階中缺少護欄，導致上下行人對流，加之昏暗光線使得公眾極易跌倒。當失控的人群涌向觀景臺，一旦有人跌倒，都將產生“多米諾骨牌”效應，發生踩踏。

（二）人流密度監測控制缺失

2010年柬埔寨金邊送水節活動中缺乏對人流密度的監測及預警，以致人群擁擠，發生嚴重踩踏事件。上海外灘踩踏事件中，晚上近9點時分人群擁擠。盡管監控設施全面覆蓋，但管理人員并未據此提取人口密度監測數據，未發現局部人口密度已達危險邊緣，耽誤了最佳預警與疏導時間。事發當晚上海警方曾發布信息稱地鐵站人流達到高峰，但是并未進行人群流向分析，致使稍晚時刻，警方才明顯發覺外灘人數劇增，已到難以控制局面。未能及時分析現場人口密度及人流方向與事態的惡化息息相關。

（三）安全管理手段實施乏力

2011年馬里首都巴馬科的伊斯蘭教講經布道活動中，缺少專人維持秩序，場面失控發生踩踏事件。上海外灘踩踏事件中，現場安全管理手段明顯缺乏。現場秩序維護人員不足，擁擠發生時難以維持秩序。活動現場未預留出公眾疏散與救援的應急通道。現場出現撒“紙幣”行為，雖然“紙幣”不是此次事件誘因，但卻是活動的一個不確定性危險因素。在人群密集場合發傳單、散布謠言容易誘發踩踏事件，這也是安全管理上的漏洞。

（四）公眾公共安全意識缺乏

1990年麥加朝圣活動中造成高達千人死亡，公眾未從中汲取教訓培養安全意識，此后幾乎每年仍發生類似事件。2015年麥加朝圣活動更是造成769人遇難。上海外灘踩踏事件中36人遇難，49人受傷。遇難者年齡介于12歲與37歲之間。分析遇難者群體，可發現多為年輕人，年齡12～20歲者基本屬于學生群體，共8人，占遇難者總人數的22%；年齡21～25歲屬于高校學生或剛踏入社會人群的類學生群體，共23人，占64%；年齡25歲以上者基本屬于社會群體，共5人，占14%。據此可知，學生群體、類學生群體所占86%，暴露學校安全教育方面的缺失。從風險識別能力上看，公眾風險意識整體不強，從事件初期應對上看，公眾自救措施單一低效。

二、上海外灘踩踏事件的啟示

汲取上海外灘踩踏事件的教訓，借鑒國外防踩踏事件的經驗，防止大中城市發生類似踩踏事件，建議做好四方面工作。

（一）建立科學風險數據評估程序

香港在大型集會活動前對活動場地進行風險評估，而此次上海外灘新年活動缺乏相應的風險評估程序。我國大中城市應根據實際情況，采取以下兩點措施。首先，獲取覆蓋城區的風險數據。在重大節假日前，應對各類車站、商圈與廣場進行風險評估，尤其關注城區重點區域的消防系統、交通狀況與日均人流集散情況、車站出入口使用情況、疏導人員等情況，評估后得出風險評估數據，建立覆蓋全市的風險評估數據庫。根據數據庫，相關部門應在重大節日前對存在重大風險隱患的區域督改。其次，嚴格把控相關活動審批。依據風險評估數據庫嚴把大型活動審批關，對活動選址嚴格把控，并明確落實活動安全責任人。督促相關負責人制定詳細的應急預案，部署相關指揮安保力量，一旦發生危險及時為公眾提供準確的逃生信息，避免產生恐慌。

（二）創新區域人流密度監測技術

德國在舉行大型活動前量身定制一套安保方案，對人群進行嚴格檢測，一旦人口密度過高，立刻限行。而此次上海外灘新年活動缺乏人流密度監測手段。為此我國大中城市應根據實際情況，運用以下三種監測技術。首先，檢索網絡相關詞條數據預估人群數量。網絡詞條的檢索量和詞條信息量在一定程度上，反映公眾對相關活動的關注度及活動預期參與人群數量。相關部門應在活動前，根據網民檢索相關關鍵詞的詞條數量，對輿情進行研判預估人群規模和重點區域。其次，利用監控設備微觀實時觀測人口密度。防踩踏預警工作是一個系統工程，其中微觀的智能視頻監控技術能夠發揮很大的作用。上海外灘疏于對現場監控數據的統計分析及異常現象的監測，造成了重大傷亡事件。目前大中城市監控設備基本全面覆蓋，相關部門應充分利用其監控設備，對商圈、地鐵站及公交站等人流量及方向進行監測，形成人口密度數據鏈，以便合理高效配置節假日應急資源。一旦發生異常人群流動傾向，可及時形成預警信息，對公眾進行疏導和提示。再次，應用LBS技術宏觀把控人群聚集態勢。2014年初相關部門就曾根據網民手機百度地圖定位服務數據，將大數據可視化，以呈現國內春節人口遷徙情況。大數據可視化是未來的方向，大中城市相關部門應探索運用LBS（基于地理位置的服務）技術，分析網民手機定位信息的大數據，得出人群遷移信息圖，以便進行相關預警工作，同時為公眾提出相關預警提示。具體方式如接入三大運營商的移動終端，或與百度等平臺合作，獲取公眾節假日重點區域重點時段的人流大數據。

（三）提升公共安全應對預警措施

日本采取獨特的防踩踏措施，由一支“DJ警察”開展人群引導及安全保障，作用效果明顯。我國大中城市應根據實際情況，采取以下兩點預警措施。首先，規劃并安裝電子警示牌。在廣場或商業圈人流量多的空曠領域安裝電子警示牌，警示牌標記應包括當前人群密度、擁擠情況和預計擁擠情況，以綠、黃、紅表示人群密度等級高低。當每平方米人數少于1人時顯示綠色，表明較為安全；當每平方米人數為1～3人時顯示黃色，提示較為擁擠；當每平方米人數大于5人時顯示紅色，警示易發生安全事件。三色顯示直觀精確，為人流監測及引導工作提供便利。其次，建立公共安全智能平臺。通過分析上海外灘事件可知公眾獲取信息不對稱，以致觀景臺上下人流對沖，引發踩踏事件。目前市民微信使用率極高，微信平臺信息傳播速度快。為確保市民出行安全，開發城市公共安全APP軟件，建立微信、微博、手機信息推送平臺，實時播報重點區域重點時段的人流密集度和安全等級，合理引導公眾出行路線，同時發布踩踏事件的預防及應急自救措施。

（四）加強公共安全執法管制力度

迪拜2015年跨年活動有專人負責統計廣場人流量，當人口密度達到區域上限立刻限行，保障了現場140萬人安全，此次上海外灘新年活動執法管制缺乏力度。為此我國大中城市應根據實際情況，重視以下兩項工作。首先，加強人群疏導安保力量。研究表明，從出現擁擠到踩踏事件發生僅需23分鐘左右。相關部門應根據人員密度數據做出預測，一旦發現部分區域人員密度變化異常，應提前預警，及時調派安保隊伍，指引疏散路徑。其次，提高執法人員的執法強度。統籌各類執法力量進行統一指揮，對可能引起危機的苗頭事件果斷處置，對散布謠言、有危險行為的人員要及時控制。

（五）培養公眾公共安全意識

澳大利亞悉尼跨年煙花活動前，相關部門會提前兩周通過傳媒向公眾普及安全知識，確保宣傳全面覆蓋。而此次上海外灘缺乏相關安全知識的宣傳與提示。為此我國大中城市應根據實際情況，重視以下三方面宣傳教育。首先，加強重點人群的教育。根據上海外灘踩踏事件研究發現，遇難者中以學生群體為主，因此必須加強中學、高校在校生的安全知識培訓，一旦遇到危險要聽從執法管理者的指揮，按照科學的方法有序撤離。同時，也要注意通過社區對社會年輕群體進行宣傳教育，張貼公共安全宣傳海報，提升年輕群體的安全意識。其次，強化避難技巧的培訓。通過電視、廣播與新媒體等平臺，推送相關避難技巧等，理性應對擁擠、減少恐慌及傷亡。再次，加強相關人員的演練。執法和管理人員應進行應急培訓和演練，充分利用各地應急管理培訓中心等機構，對公安、武警和應急辦等相關執法人員進行知識培訓和事件演練，提高應急救援實戰能力；對商場或廣場的管理人員，室內外大型活動的法人或負責人，以及活動現場的管理人員等，開展系列講座或視頻學習，增強責任意識，提升監控能力和應對水平。