忠縣“雙網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)信訪穩(wěn)定協(xié)同治理的路徑探析

陳強(qiáng)

基層一線是群眾信訪的源頭，又是新時(shí)期創(chuàng)新社會(huì)治理的重心所在。黨的十八大報(bào)告中提出，要完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。2016年4月，習(xí)近平總書記就做好當(dāng)前信訪工作作出重要指示，要綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。

近幾年來(lái)，面對(duì)庫(kù)區(qū)改革發(fā)展、移民安穩(wěn)致富和扶貧攻堅(jiān)重任，重慶市忠縣牢固樹立“發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，民生第一目標(biāo)，穩(wěn)定第一責(zé)任”意識(shí)，堅(jiān)持信訪穩(wěn)定工作“底線思維”，按照“重前期、重平時(shí)、重基層、管未來(lái)”工作理念，把百姓放在心上，把功夫用在平時(shí)，立足“事要解決”，努力探索創(chuàng)新“雙網(wǎng)聯(lián)動(dòng)”一線工作法，充分發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用，把大量的矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)，有效分流了群眾信訪，減輕了維穩(wěn)壓力，融洽了干群關(guān)系，推進(jìn)了社會(huì)治理創(chuàng)新，連續(xù)3年實(shí)現(xiàn)“四降三升兩無(wú)”目標(biāo)，即：集體訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪和信訪總量下降，矛盾糾紛排查調(diào)處率、信訪案件辦結(jié)率、人民群眾滿意率上升，無(wú)群眾進(jìn)京集訪、無(wú)重大群體性事件發(fā)生，被國(guó)家三建委和市領(lǐng)導(dǎo)贊譽(yù)為“人口大縣、移民大縣，信訪小縣”。

一、堅(jiān)持關(guān)口前移、重心下移，夯實(shí)信訪穩(wěn)定協(xié)同治理基礎(chǔ)

創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在強(qiáng)化基層、夯實(shí)基礎(chǔ)。我們以基層社會(huì)治理中的信訪穩(wěn)定突出問(wèn)題為導(dǎo)向，始終堅(jiān)持一線工作法，關(guān)口前移、重心下移，不斷優(yōu)化機(jī)制體制，調(diào)整力量架構(gòu)，協(xié)同治理基礎(chǔ)得到進(jìn)一步鞏固。

力量向一線傾斜。依托29個(gè)縣級(jí)扶貧集團(tuán)，深入開展“幫聯(lián)縣領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)村官”和扶貧集團(tuán)縣管領(lǐng)導(dǎo)干部駐村扶貧行動(dòng)，定期到村（社區(qū)）宣傳黨的路線、方針、政策，與群眾同坐一條板凳，共商發(fā)展大計(jì)，協(xié)調(diào)解決基層工作實(shí)際問(wèn)題，化解基層矛盾。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門信訪工作力度，落實(shí)接訪工作制度、辦信工作制度和領(lǐng)導(dǎo)接訪制度，從部門選派干部到村任“第一書記”，定點(diǎn)負(fù)責(zé)，結(jié)對(duì)幫扶，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與部門信訪力量的有機(jī)整合、協(xié)調(diào)互動(dòng)。切實(shí)發(fā)揮村（社區(qū)）信訪工作服務(wù)功能，明確支部書記、 “兩委”成員、專職干部的信訪職能。注重發(fā)揮群團(tuán)組織紐帶作用、社會(huì)組織服務(wù)功能和引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，綜合施治，協(xié)同配合，構(gòu)架起聽民聲、察民情、辦民事、排民憂、解民怨的制度體系。

決策尋一線意見。在重大決策制定和重大項(xiàng)目實(shí)施前，廣泛開展調(diào)研，充分聽取人大代表、政協(xié)委員、基層干部、村民代表、法律專家等的意見，對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并同步制定信訪穩(wěn)定工作預(yù)案，從源頭上減少和預(yù)防群眾信訪事項(xiàng)的發(fā)生。2015年，對(duì)舊城改造、天然氣冷熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目、《烽煙三國(guó)》大型山水實(shí)景演出項(xiàng)目、公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升等15個(gè)重大決策和項(xiàng)目進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確保了政策穩(wěn)妥實(shí)施和項(xiàng)目順利推進(jìn)。

情況從一線收集。健全了“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）—組（樓院）”“縣—主管部門—企事業(yè)單位—站（所）”兩線四級(jí)信訪網(wǎng)絡(luò)與“縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）、企事業(yè)單位—組”四級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。全縣建立信訪接待室116個(gè)，村（社區(qū)）群眾說(shuō)事室365個(gè)；成立人民調(diào)解巡回指導(dǎo)組29個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)委會(huì)29個(gè)，村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)365個(gè)，企事業(yè)單位、區(qū)域性行業(yè)性等調(diào)委會(huì)25個(gè)，村（居）民調(diào)解小組2727個(gè)。充分發(fā)揮信訪和調(diào)解網(wǎng)絡(luò)延伸至基層的優(yōu)勢(shì)，從一線及時(shí)收集矛盾糾紛信息，逐級(jí)分批化解，基本做到了“小事不出村（社區(qū)），大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）”。

矛盾在一線化解。落實(shí)各級(jí)信訪穩(wěn)定聯(lián)席會(huì)議制度、矛盾糾紛排查和信訪排查資源共享制度、調(diào)解與信訪案件分流制度、重大突發(fā)性案件聯(lián)調(diào)聯(lián)處制度等，充分運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，及時(shí)就地化解矛盾糾紛。對(duì)排查掌握的重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)群體、重點(diǎn)人員，逐一建檔立卡，實(shí)行網(wǎng)格化管理，做到去知?jiǎng)酉?、行知軌跡。堅(jiān)持信訪干部與司法調(diào)解員一同接訪制度，在向群眾宣傳政策，提供法律咨詢、幫助等服務(wù)的同時(shí)，努力做好矛盾雙方的勸解、安撫工作，有效緩解了信訪工作壓力。

關(guān)系到一線凝結(jié)。深入開展各級(jí)干部接訪下訪群眾工作，落實(shí)縣領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)接訪、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部門領(lǐng)導(dǎo)開門接訪、村居干部隨時(shí)走訪“三訪”工作機(jī)制?？h領(lǐng)導(dǎo)帶頭帶案下訪、定點(diǎn)約訪、定期接訪，把黨員活動(dòng)日、居民開放日、民情分析會(huì)搬進(jìn)農(nóng)家院壩、小區(qū)樓院。各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部主動(dòng)走出機(jī)關(guān)，走進(jìn)農(nóng)家，與貧困黨員、貧困群眾及信訪群眾開展結(jié)對(duì)幫扶，解決群眾所急所盼。2015年，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部共下訪3.8萬(wàn)件次、6.5萬(wàn)人次，投入資金1760萬(wàn)元，解決群眾困難和問(wèn)題3.2萬(wàn)件，群眾滿意率達(dá)98%。

二、堅(jiān)持資源整合、條塊結(jié)合，健全信訪穩(wěn)定協(xié)同治理體系

我們立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立健全了信訪和人民調(diào)解兩張網(wǎng)，從點(diǎn)、線、面三個(gè)層次做到資源整合，將信訪和調(diào)解網(wǎng)絡(luò)向基層每個(gè)角落延伸，協(xié)同治理體系逐漸完善。

突出“點(diǎn)”的多元性。即村（社區(qū)）、組人員配備和工作場(chǎng)所的設(shè)置。在人員選擇上，本著方便、快捷、有效的原則，將基層村（社區(qū)）、組干部安排兼任信訪員和基層調(diào)委會(huì)的調(diào)解員，從源頭上避免了工作上的推諉扯皮。在每個(gè)組選聘了1～2名懂政策、法律、在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄍ娜藫?dān)任人民調(diào)解員，以利于調(diào)解工作的順利開展。在工作場(chǎng)所的確立上，將村里的信訪接待室、說(shuō)事室和人民調(diào)解室有機(jī)整合，實(shí)行一套班子，三塊牌子，采取固定地點(diǎn)合署辦公和田邊地頭靈活辦公相結(jié)合的方式開展調(diào)解工作。

突出“線”的互動(dòng)性。即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）信訪與人民調(diào)解工作機(jī)構(gòu)在縱向上的相融。在縣級(jí)層面上，成立了以司法局干部、律師、公證員、法官、信訪辦干部為組成人員的“忠縣人民調(diào)解巡回指導(dǎo)組”，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)全縣重大疑難糾紛的調(diào)處、培訓(xùn)調(diào)解骨干、監(jiān)督調(diào)解質(zhì)量等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面上，以司法所為依托，分別成立了以司法助理員、調(diào)委會(huì)主任、基層法律服務(wù)工作者、信訪工作者、法官為成員的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解巡回指導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)重大疑難糾紛的調(diào)處、培訓(xùn)調(diào)解員、調(diào)解文書制作等?？h人民調(diào)解巡回指導(dǎo)組和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解巡回指導(dǎo)小組分別成為了信訪與人民調(diào)解在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作互動(dòng)的機(jī)構(gòu)載體，在實(shí)踐中完全實(shí)現(xiàn)了調(diào)解中有信訪、信訪中有調(diào)解的工作局面，效果非常明顯。其經(jīng)驗(yàn)和做法分別受到重慶市司法局和司法部《人民調(diào)解》?？目隙?，予以轉(zhuǎn)發(fā)和刊載宣傳。

突出“面”的整合性。即信訪與人民調(diào)解工作在橫向上的相通。將信訪與人民調(diào)解作為加強(qiáng)社會(huì)治理的一支重要力量納入總體規(guī)劃，與安監(jiān)、公安、武裝、綜治、司法等協(xié)調(diào)配合，進(jìn)行整體建設(shè)，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“六位一體”、村（社區(qū)）“七位一體”的社會(huì)治理工作格局。在全縣信訪穩(wěn)定聯(lián)席會(huì)議中將調(diào)解員列為與會(huì)人員，讓他們了解信訪穩(wěn)定形勢(shì)，及時(shí)反映可能影響和諧穩(wěn)定的問(wèn)題，做到早發(fā)現(xiàn)、早處置。同時(shí)，將信訪員收集了解到的一些不穩(wěn)定信息，及時(shí)通過(guò)各級(jí)調(diào)委會(huì)反饋給調(diào)解員，提醒加大預(yù)防、排查和調(diào)處力度，從源頭上化解矛盾。

三、堅(jiān)持整體聯(lián)動(dòng)、多方互動(dòng)，保障信訪穩(wěn)定協(xié)同治理效果

我們堅(jiān)持人民調(diào)解與信訪在預(yù)防、分流、調(diào)處、回訪四個(gè)環(huán)節(jié)上整體聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新思路，完善措施，務(wù)實(shí)推進(jìn)，有效化解了矛盾糾紛，有力保障了協(xié)同治理效果。

主動(dòng)介入抓預(yù)防。建立了信訪、調(diào)解信息互通制度，各基層信訪、調(diào)解組織按照《忠縣重大信息報(bào)送工作辦法》規(guī)定，及時(shí)溝通收集掌握的矛盾糾紛信息，暢通了社會(huì)治理信息渠道。完善了調(diào)解與信訪聯(lián)合排查會(huì)議制度，堅(jiān)持月排月報(bào)，隨排隨報(bào)，急排急報(bào)，側(cè)重抓“重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)人員、重點(diǎn)時(shí)段”等四個(gè)方面的排查。針對(duì)排查出的矛盾糾紛隱患，一是建檔造冊(cè)，明確責(zé)任單位、責(zé)任人員、調(diào)解時(shí)限、調(diào)解要求，按照“抓早、抓小、抓了”的原則，早介入、早調(diào)解、早處置，有效避免一般性矛盾糾紛激化上升為信訪、集訪；二是制定完善工作預(yù)案，每個(gè)矛盾糾紛隱患均由責(zé)任單位牽頭，聯(lián)合相關(guān)職能部門，制定相互協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的調(diào)解預(yù)案，把任務(wù)分解到每一個(gè)崗位，把責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)人頭，確保工作落到實(shí)處。

科學(xué)分流抓有序。一是堅(jiān)持合理科學(xué)分類。對(duì)已發(fā)生的矛盾糾紛，按照其性質(zhì)、所屬區(qū)域、激烈程度等進(jìn)行科學(xué)分類，能調(diào)解化解的，及時(shí)調(diào)解處理；應(yīng)進(jìn)入信訪程序處理的，納入“三級(jí)終結(jié)”處理程序；需通過(guò)行政復(fù)議、仲裁、司法訴訟等途徑解決的涉法涉訴信訪問(wèn)題，教育引導(dǎo)其走法定途徑解決；二是堅(jiān)持“雙向思維”。在人民調(diào)解時(shí)對(duì)信訪可能性進(jìn)行評(píng)估，在調(diào)解不成功的情況下，引導(dǎo)當(dāng)事人依法解決；在信訪工作中對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)一步激化的可能性進(jìn)行評(píng)估，引導(dǎo)當(dāng)事人盡可能通過(guò)調(diào)解的方式解決訴求，防止小糾紛演變成大矛盾。三是堅(jiān)持統(tǒng)籌運(yùn)行。在調(diào)解工作中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他渠道處理的，由調(diào)解員開具“人民調(diào)解分流函”，為信訪人指明正確反映訴求的方式；在信訪工作中發(fā)現(xiàn)可采用調(diào)解方式處置的事項(xiàng)，在征得信訪人同意后，由信訪工作人員開具“信訪事項(xiàng)分流函”，信訪人憑該函到相應(yīng)的調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解處理。調(diào)解、信訪機(jī)構(gòu)均堅(jiān)持“首問(wèn)首接”負(fù)責(zé)制，即由最先接到群眾訴求的工作人員全程負(fù)責(zé)跟蹤辦理情況，協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門及時(shí)處理群眾信訪事項(xiàng)，并將結(jié)果反饋給信訪人，確?！笆率掠薪淮?、“件件有著落”。

務(wù)實(shí)解決抓調(diào)處。一是開展包案調(diào)處。我們按照“事要解決”的要求，對(duì)歷史沿革久、涉及面廣、案情復(fù)雜的疑難信訪問(wèn)題，落實(shí)“五個(gè)一、四包、三不限”機(jī)制，限期辦結(jié)。“五個(gè)一”即一個(gè)信訪案件、一名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、一個(gè)牽頭部門、一套工作班子、一包到底；“四包”即包調(diào)查、包處結(jié)、包息訪、包穩(wěn)控；“三不限”即不限原調(diào)查結(jié)論、不限原處理意見、不限原領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)，重新全面核查、實(shí)事求是予以妥善解決。二是開展專業(yè)調(diào)處。在全縣35個(gè)信訪熱點(diǎn)行業(yè)和部門內(nèi)，挑選最熟悉本領(lǐng)域政策規(guī)定和歷史沿革的人員，納入全縣信訪與人民調(diào)解工作“專家?guī)臁保粚⒉糠致蓭?、基層法律服?wù)工作者同時(shí)聘請(qǐng)為信訪接訪員和人民調(diào)解員，建立起人民調(diào)解與信訪聯(lián)動(dòng)的“智囊團(tuán)”。在處理復(fù)雜信訪事項(xiàng)時(shí)，請(qǐng)出“專家?guī)臁焙汀爸悄覉F(tuán)”的相關(guān)成員，現(xiàn)場(chǎng)參與處理，確保處理結(jié)果合情合理合法，讓信訪人心服口服。三是多方聯(lián)動(dòng)調(diào)處。調(diào)動(dòng)黨政、司法、民主黨派愛心企業(yè)和群眾組織等多方力量，集中開展信訪老戶感化轉(zhuǎn)化等調(diào)處工作，力求信訪人情感得到疏通，矛盾糾紛得到有效化解。四是多措并舉調(diào)處。按照“便民”“及時(shí)”的原則，不限時(shí)間、不限地點(diǎn)、不限方式調(diào)解調(diào)處，盡最大努力讓當(dāng)事人雙方化解怨氣，理順情緒，握手言和。

防止反復(fù)抓回訪。一是及時(shí)反饋疏導(dǎo)。矛盾糾紛調(diào)解完畢后，由調(diào)解組織或信訪機(jī)構(gòu)及時(shí)將調(diào)解意見反饋雙方當(dāng)事人，現(xiàn)場(chǎng)簽訂調(diào)解協(xié)議書，督促、疏導(dǎo)雙方及時(shí)按調(diào)解協(xié)議履行責(zé)任，確保調(diào)解成功有效。二是加強(qiáng)教育引導(dǎo)。對(duì)不服調(diào)解意見，或不履行調(diào)解責(zé)任的，由調(diào)解組織或信訪機(jī)構(gòu)教育引導(dǎo)其以理性合法的方式反映訴求，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益，有效預(yù)防減少越級(jí)上訪、非正常上訪的發(fā)生。三是開展“回頭看”。調(diào)解組織或信訪機(jī)構(gòu)定期對(duì)調(diào)解處理事項(xiàng)開展“回頭五看”，即看調(diào)解意見是否與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸，看調(diào)解意見是否真正維護(hù)了群眾的合法權(quán)益，看群眾對(duì)調(diào)解意見是否滿意，看調(diào)解意見是否兌現(xiàn)落實(shí)到位，看群眾是否真正息訪罷訴。從“五看”中總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，提高聯(lián)調(diào)能力。