城鎮化進程中圖書館事業發展政策分析

奚惠娟（南京農業大學信息科技學院　江蘇　南京　210095）

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城鎮化進程中圖書館事業發展政策分析

奚惠娟（南京農業大學信息科技學院江蘇南京210095）

[摘要]圖書館發展與城市發展密不可分，是城鎮化的重要內容。自21世紀以來，東莞地區在城市文化戰略發展的不同階段頒布了一系列的圖書館政策。其政策在內容方面注意將國際先進模式與地區實際相結合，貫徹落實圖書館建設發展的體系化、信息化和標準化，取得了較好的實施效果。但也存在一些需要改進之處，如區域圖書館管理模式需繼續完善，圖書館政策需從行政規劃向行政法規推進，制定政策之前應進行廣泛的需求調研，建立科學嚴謹的項目實施效益指標等。

[關鍵詞]圖書館政策城鎮化東莞

1　引　言

改革開放以來，我國城鎮化建設取得了舉世矚目的成就。按照國家統計局網站公布的數據及筆者推算，1979 年我國城鎮人口數為1.8億，僅占人口總數的18.96%，到2000年所占比例達到36.22%，到2014年我國城鎮化率已達到54.77%，城鎮人口接近7.5 億；2013年，在全國290 座地級以上城市中，百萬人口以上的特大城市有133座，50萬以上人口城市達236 座[1]。在城鎮化進程中，特別是進入新世紀以來，圖書館特別是公共圖書館的職能日益凸顯，成為城鎮化的重要內容，其作用越來越受到重視。2013 年11月，黨的十八大報告中明確提出新型城鎮化的轉型要求（即新四化之一）。新型城鎮化的核心是人的城鎮化。人的素質的全面提高、人的生活質量的全面提高，是當前我國城鎮化建設的關鍵，而圖書館發展對塑造新型人際關系、提升市民文化素養和文明素質、推動城鎮信息化具有重要意義，可以為新型城鎮化建設提供重要支撐[2]。

東莞是改革開放的先行地，是珠三角城鎮化的代表性城市之一。除了制造業名城的形象，東莞的生態環境、公共文化等多個方面也在全國名列前茅，近年先后榮獲國際花園城市、國家園林城市、全國文明城市、國家環境保護模范城市等稱號。2011年，東莞獲批成為廣東省唯一、全國首批國家公共文化服務體系示范區創建城市，并于2013年通過驗收[3]；2014年底，東莞獲批成為國家新型城鎮化62個試點城市（鎮）之一[4]。以東莞圖書館為代表的公共圖書館服務體系是東莞公共文化服務體系的首要組成部分，其迅速發展與東莞市政府對圖書館的政策保障和引導密切相關。本文將對東莞的圖書館發展政策加以考察、分析，以期為其他地方正在發展中的圖書館和新型城鎮化建設提供參考。

2　東莞地區圖書館政策概述

圖書館政策是國家機關或相關組織在一定的歷史時期內，為了實現圖書館事業發展目標或解決某些實際問題而規定的行動準則或規范[5]。從制定和頒布主體看，市級范圍內的圖書館政策包括市委市政府、主管單位、行業團體頒布的相關政策及圖書館內部政策。東莞目前仍無注冊的圖書館相關行業團體組織，而由于公共政策是一個由不同層級互相配套的政策體系，對于黨和政府頒布的圖書館政策，各級機關亦會根據上級文件制定相應的政策。本文的對象僅限定在東莞市委市政府頒布的圖書館政策，不再對各級機關頒布的具體政策作分析。

東莞地區圖書館政策與東莞城市文化發展戰略密切相關，包括兩個階段：第一個階段是從21世紀伊始到2010年的第一個10年，東莞明確文化新城發展戰略，在新城市中心區規劃新建市圖書館；第二個階段是2010年至今，東莞明確從文化新城向文化名城的升級戰略。2004年至今的10年左右時間，東莞已連續頒布22份圖書館政策文件，這當中既有市委頒布的政策文件，也有市政府頒布的政策文件；內容既有直接針對圖書館的，如文化新城階段的政策，也有面向整個公共文化涉及圖書館的，如文化名城階段的主要政策；既有面向圖書館整體性工作的，如總分館制實施、圖書館之城建設，也有針對單個項目或活動的，如全市讀書節，具體可參見表1。同一時期同樣的圖書館政策內容有時會列入到多份政府文件中，表1僅列入了主要文件，并對年度延續性文件進行了合并。

表1　東莞地區圖書館政策頒布情況一覽表

3　東莞地區圖書館政策內容分析

3.1以建設性政策為主

東莞地區圖書館政策在內容表達形式上包括方案、意見、辦法3種類型，并以方案為主。意見也主要是針對方案的實施提出的進一步指導和規范意見，如《關于貫徹落實<東莞市建設圖書館之城實施方案>的意見》《關于印發<東莞市構建現代公共文化服務體系實施意見>的通知》。其重點仍在方案實施上，屬于對地區圖書館事業的發展規劃，包括了年度項目規劃和中長期戰略規劃，內容涉及圖書館的方方面面，如資源、服務、管理、技術和相關的經費到人才保障等，由此可以看出，東莞地區的圖書館事業一直處于積極的建設發展期，而且跨度很長，也體現了圖書館事業在東莞城市文化發展戰略中的重要地位。

3.2體系化思想貫穿始終

基于東莞地區圖書館事業發展的不平衡，其圖書館政策從一開始就著眼于全市，注重基層圖書館的建設發展，從文化新城階段的總分館制、圖書館之城，到文化名城階段提出的“5個有”和公共電子閱覽室全覆蓋、24小時自助圖書借閱服務全覆蓋，體系化思想貫穿始終。其中，總分館制是圖書館體系化建設的發展基礎和核心政策，一直執行至今，它規定了東莞地區圖書館事業的發展模式和業務機制，由總館對分館進行總分館業務統籌并對市民實行一體化的圖書館服務，分館的加入須滿足一定的條件標準，而圖書館之城政策可以看作是總分館制實施的具體化、標準化；“5個有”和“公共電子閱覽室全覆蓋”則是對總分館體系中最薄弱的一級——村（社區）圖書館（室）建設進行全面標準化。體系化是服務均等化的基礎，東莞地區的圖書館政策一早就暗合了新型城鎮化建設中公共服務均等化的要求。

3.3強調技術主導和技術創新

發達國家圖書館事業（如新加坡公共圖書館）實施的是完全的總分館制，即總分館人、財、物由總館統一管理、統籌分配使用。由于國內分級財政和人事隸屬的治理架構，完全的總分館制實施很難，這也是國內很多城市圖書館采取多種多樣圖書館聯盟方式的原因。東莞地區的圖書館總分館制是以技術為主導，在不改變原有市鎮兩級行政隸屬人事和財政關系的情況下，通過政策規定總分館使用統一的集群網絡業務管理系統將總分館文獻資源、借閱服務、業務人員、讀者信息整合到一個平臺下，從而實現一卡通、圖書通借通還的一體化圖書館服務。此外，技術創新也是東莞地區圖書館政策的一個重要導向，將技術應用作為提高圖書館服務效能、創新公共文化服務的重要手段，在這一政策導向下，新型公共電子閱覽室、東莞學習中心、24小時自助圖書借閱、國家公共數字文化工程、掌上閱讀等以技術創新使用為基礎的自動化、信息化項目均獲得了政府支持，成為圖書館發展規劃政策的重要內容。

3.4不斷完善發展的任務指標體系

東莞地區圖書館事業發展規劃的實施政策建立了較為清晰的任務指標體系，發展的目標、依據的標準都清楚列明以供各級圖書館評估考核對照，如明確提出分館數量、流動服務點數量、村（社區）圖書室覆蓋率、24小時自助圖書借閱服務覆蓋率，人均藏書量這些總體性指標完成要求；在圖書館之城實施方案中分列了鎮街圖書館、村（社區）圖書館、醫院和企業圖書館建設標兵、先進、達標評選標準。并且，這些指標本身也隨著圖書館事業發展的階段變化而不斷完善和提升，如人均藏書量在文化新城階段設為1冊，在文化名城階段則提升為1.2冊，文化新城階段重點是建設性指標的完成，文化名城階段則將重心轉向反映圖書館整體效能的運營性指標，而建設性指標則一方面從原有的東莞地方標準向國家標準提升，要求32個鎮街圖書館分館全部達到縣級國家一級館水平，另一方面，由原先按行政區劃布局網點過渡到國際通用的按服務人口和半徑設置網點，提出主城區“十分鐘文化圈”和鎮街“十里文化圈”。

4　東莞地區圖書館政策實施情況

將圖書館事業發展納入到東莞城市文化發展戰略，并以強有力的政策文件下發，從組織、資金、人才、管理等多方面進行實施保障，東莞地區圖書館政策執行總體是比較順暢的，在市鎮村三級都得到了較好的落實，從其主要指標的完成情況可以看出（見表2）。

表2　東莞地區圖書館事業發展政策主要指標完成情況

政策實施最直接的影響就是極大地提升了東莞地區公共圖書館設施水平，為地區圖書館事業持續發展奠定了堅實的基礎。據東莞統計年鑒統計，21世紀初東莞僅有公共圖書館21個，公共圖書館藏書總量99萬冊，到2004年總分館制文件頒發后，當年年底全市共有公共圖書館473個，藏書660萬冊，截至2013年底，公共圖書館數量達到641 個[6]，是2000年的30倍，2004年的1.35倍，藏書總量達到1 061萬冊，是2000年的10.7倍，2004年的1.6倍，增幅驚人。在館舍建設上，圖書館日益成為這個城市的文化地標，成為該市城鎮化建設的閃亮名片。除了東莞圖書館建筑面積排名位列地級市圖書館第一，不少鎮街圖書館脫離文廣中心擁有獨立館舍，如虎門鎮圖書館、塘廈鎮圖書館，特別是新建的大嶺山鎮圖書館，其面積近4萬平米，規模可比肩省級圖書館。在2013年全國公共圖書館第五次評估中，包括莞城圖書館、東城圖書館、塘廈鎮圖書館、常平鎮圖書館、虎門鎮圖書館、長安鎮圖書館在內的6家東莞鎮街圖書館被評為省一級圖書館。

政策實施同時也帶來一些間接的影響，主要表現在兩方面。一方面，有效提升了城市形象。東莞對外長久以來是制造業城市、打工者城市的形象，且處于產業鏈的低端。城市形象一度被主要媒體隔三差五的負面報道所渲染。以圖書館為代表的城市文化建設取得的成就為同行所認可，為中央高層所關注，2009年11月，中共中央政治局常委李長春蒞莞考察，稱贊24小時自助圖書借閱服務是公共文化服務體系建設的一大創新亮點；2011年，東莞獲批成為廣東省唯一、全國首批國家公共文化服務體系示范區創建城市；2012年，中國圖書館年會在東莞成功舉辦，東莞成為年會引入申辦機制以來第一個獲得承辦權的城市。人民日報、光明日報、文化報、新華網等全國性知名媒體更是多次刊登東莞在文化建設、圖書館建設、社會閱讀方面的報道。這些重大事件和報道既是對東莞成就的肯定，也為市域外大眾、專家學者認識東莞提供了更廣闊的視角。另一方面，圖書館的興辦、全市讀書節活動的開展，為全民閱讀培植了肥沃土壤，城市閱讀氛圍濃厚。以東莞圖書館為例，據歷年東莞統計年鑒統計，2003年，該館年接待讀者近70萬人次，而2013年這一數據上升至220萬人次，10年時間翻了三番；每年全市讀書節期間開展的讀書活動有400余項，受眾人群達400余萬人次。當當網發布的《2014年中國圖書消費報告》顯示，東莞2014年購書量470多萬冊，位列全國城市榜單前十，是前十名里唯一一個地級市，超過了江西、廣西、云南等全國13個省，也超過20多個省會城市[7]。

5　東莞地區圖書館政策存在問題與對策分析

圖書館政策是東莞地區圖書館事業的重大利好，其實施帶來了很多積極的影響，但同時也存在一些問題。

首先，就政策內容本身及其實施情況而言，東莞的圖書館體系化建設已經完成了網點設施建設階段。這個階段的成果是比較容易體現也是較易量化考核的，而針對下一階段軟性的服務發展方面如何去規范和提升，政策并未有明確的措施。盡管提出了注重服務效能的指向，也提出了績效評估的辦法，但服務的問題是深入到圖書館內部的問題，歸根結底是人的問題，不是通過簡單的外部考核就能解決的，而是需要在事業單位體制改革上做更大膽的革新，深化圖書館法人治理的具體內容，切實將人員任免與崗位工作績效掛鉤。體系化、均等化服務背景下，要切實保障整體服務水平，東莞地區圖書館當前的業務統一管理模式還需要繼續向前推進，逐步過渡到人、財、物的統一管理。

其次，從整體可看出，東莞地區圖書館政策大多屬于地方行政規劃，尚處于政策發展的初級階段。行政規劃類的政策的優點是在規劃期內作為重點工作或項目得到較好的落實和推進，缺點是這類政策與任期內的決策者認知緊密相關，因此政策的連續性難以保障。東莞地區圖書館事業若要持續快速發展，需要努力爭取將圖書館政策從行政規劃向行政法規推進，以保障政策的長久有效。

此外，筆者看到，東莞對圖書館事業發展的投入是巨大的，市級財政每年對圖書館之城建設（圖書館服務體系）有專項運營經費，對市一級的東莞圖書館投入也相當可觀，資源采購經費已近千萬元，此外還有重點專項經費，如藏書倍增計劃、24小時自助借閱全覆蓋等工程實施專項經費。圖書館是對公民受教育權利、知識自由權利的保障和實現，依據托馬斯.R.戴伊的理論模型，圖書館政策作為文化政策的一類，主要是文化精英的選擇偏好[8]，是自上而下的議程設置。那么，民眾的相關需求重點究竟在哪？耗資不菲的項目工程的實施，其經濟社會效益究竟如何衡量？這些問題需要政策制定者在制定政策之前進行廣泛的需求調研，而不僅是參照其他地區先進經驗或追求創新而盲目跟進，政策應與調研報告同時發布；需要建立科學嚴謹的項目實施效益指標，能夠接受用戶和專家的考評。

6　結　語

圖書館發展與城市發展密不可分。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出了提升城市基本公共服務水平、完善基本公共服務體系的目標要求[9]。圖書館作為公共文化服務的重要組成部分，代表著公共文化服務的水平。東莞這一珠三角經濟重鎮在進入21世紀后以圖書館作為文化建設的首要抓手，通過一系列政策的頒布實施，率先走出了一條公共文化共建共享的道路，實現圖書館公共文化服務公益、免費、普遍、均等和城鄉一體化，為促進人文城市建設，提高市民素質，推動人口市民化做出了積極貢獻，為東莞整個新型城鎮化建設加分、增色不少。東莞圖書館政策制定在內容方面注意將國際先進模式與地區實際相結合，貫徹落實圖書館建設發展的體系化、信息化和標準化，取得了較好的實施效果，其存在的問題實際也折射出整個國家圖書館政策的問題，即立法進程緩慢、事業單位體制深化改革困難重重、績效評價剛剛起步。筆者希望通過東莞圖書館政策的分析，為國內更多城市圖書館事業開拓創新提供參照，從而推動整個國家的圖書館政策進程。

注釋：

①“5個有”即有一個總面積不少于200平方米的綜合文化活動室，有一個不少于60平方米的公共圖書閱覽室，有一個建筑面積在1 000平方米以上的文體廣場，有一個面積不少于40平方米的文化信息工程服務網點（公共電子閱覽室），有一批文化活動和體育健身器材。

參考文獻:

[1]國家統計局.國家數據[EB/OL].[2015-08-01].http://data.stats.gov.cn/.

[2]周和平.城鎮化條件下我國圖書館事業的發展[J].中國圖書館學報,2013(6):4-8.

[3]東莞公共文化服務體系開“國字號”[EB/OL].[2015-08-01].http://www.sun0769.com/subject/2013/ggwh/news/201311/t20131107_2991899.shtml.

[4]國家發展改革委.關于印發國家新型城鎮化綜合試點方案的通知[EB/OL].[2015-08-01].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201502/t20150204_663078.html.

[5]秦金聚.我國圖書館政策發展的特點及理性思考[J].圖書館建設,2007(4):49-51.

[6]東莞市統計局,國家統計局東莞調查隊.東莞統計年鑒2014[M].北京:華夏出版社,2014:368.

[7]王進波.2014年圖書消費報告發布東莞全年買書超470萬冊[EB/OL].[2015-08-01].http://news.21cn.com/caiji/roll1/a/2015/0115/19/28897307.shtml.

[8]戴伊.理解公共政策[M].北京: 中國人民大學出版社,2011:19.

[9]中國公路網.國家新型城鎮化規劃(2014-2020)[EB/OL].[2015-08-01].http://www.chinahighway.com/news/2014/815899.php.

Analysis of the Library Development Policy in the Process of Urbanization

[Abstract]Library development and city development are inseparable,is an important part of urbanization.Since the 21 century,Dongguan area at different stages of the city culture development strategy promulgated a series of library policies.In terms of content,these policies pay attention to combine the international advanced model and local conditions,implemented the systemaltization,informatization and standardization of the library construction and development,and have achieved satisfactory results.Some improvements are also needed,such as,perfecting the management model of the regional library constantly,pushing the library police from administrative planning to administrative regulations,conducting extensive research before the policy making,establishing scientific and strict the efficiency index of project implementation.

[Key words]Library police; Urbanization; Dongguan

[中圖分類號]G251

[文獻標識碼]A

[作者簡介]

奚惠娟1980年生，南京農業大學信息資源管理專業博士研究生在讀，東莞圖書館學習中心主任，副研究館員。

[收稿日期：2015-10-29]