土地財政“拐點” 促使地方政府轉(zhuǎn)型

文/亢亞娟

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土地財政“拐點” 促使地方政府轉(zhuǎn)型

文/亢亞娟

一、房地產(chǎn)稅收對地方財政收入的貢獻

（一）房地產(chǎn)稅收概況

2015年，房地產(chǎn)“五稅”總收入約為13315.8億元，較2014年下降3.6個百分點，近15年來增幅首次由正轉(zhuǎn)負。2014年房地產(chǎn)“五稅”收入有可能成為最高值。自2009年以來，房地產(chǎn)稅收收入增幅逐年降低，說明房地產(chǎn)市場的發(fā)展速度已從高速轉(zhuǎn)為平穩(wěn)。2015年，房地產(chǎn)市場進一步分化，除一線城市及部分二線城市外，大部分地區(qū)的房地產(chǎn)市場面臨著較大的運行壓力，商品房及土地市場成交情況均不甚理想，房地產(chǎn)稅收收入相應下降。而地方財政收入2015年增長9.4%，與房地產(chǎn)“五稅”收入增幅相比，地方財政收入增幅基本都在其下，但增跌幅度較小，在房地產(chǎn)稅收收入增幅自2009年開始下降之后，仍保持震蕩上行至2011年，其后下滑幅度也更為平穩(wěn)。可見，房地產(chǎn)稅收對地方財政收入的貢獻已逐漸減弱。

根據(jù)近四年“七稅”收入數(shù)據(jù)，2015年房地產(chǎn)“七稅”總收入約為22290.8億元，比2014年下降了0.5%，增幅同樣轉(zhuǎn)負（圖1、圖2）。

圖1 2001-2015年“五稅”收入及地方財政收入增幅走勢

圖2 2012-2015年“七稅”收入及增幅走勢

在“五稅”中，2015年，房產(chǎn)稅所占比重下降3.3個百分點，其他稅種占比均略有提升。其中契稅占比最高為29.3%，土地增值稅逐年增加，耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅近年來占比較為穩(wěn)定，房產(chǎn)稅在逐年縮減后近年來占比漸趨穩(wěn)定。

從“七稅”來看：營業(yè)稅占據(jù)比重最高，且逐年提升，2015年占比為27.4%，比2014年提升2.3個百分點；其次是契稅和土地增值稅，二者2015年占比均略有下降；企業(yè)所得稅2015年占比12.9%，連續(xù)兩年下降；房產(chǎn)稅、耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅占比較低（圖3、圖4）。

圖3 各項稅收占“五稅”總收入的比重

圖4 各項稅收占“七稅”總收入的比重

（二）房地產(chǎn)稅收對地方財政的貢獻率

2015年，五類房地產(chǎn)稅收收入總和占地方財政收入的比重為16%，比2014年下降2.2個百分點，是2000年以來第三次下降，且降幅最高。前兩次下降均為暫時性下拐，而根據(jù)近年來房地產(chǎn)稅收收入增幅收縮的趨勢，預計本次下降后，未來還將持續(xù)此走勢。

2015年，七類房地產(chǎn)稅收收入總和占地方財政收入的比重為26.9%，比2014年下降2.7個百分點，延續(xù)了2014年的下行趨勢，但仍處于較高水平，對地方財政有著較大影響。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)整及財政體制改革，預計該比例還會降低（圖5、圖6）。

圖5 房地產(chǎn)“五稅”收入占地方財政收入比重

圖6 房地產(chǎn)“七稅”收入占地方財政收入比重

二、土地出讓金對地方財政收入的貢獻

（一）土地出讓金收入概況

2015年全國土地出讓金收入為3.29萬億元，較2014年下降18.5%。2001-2014年，全國土地出讓金收入整體上呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，2015年是近15年以來第四次負增長，前三次下降基本上都是因宏觀經(jīng)濟及房地產(chǎn)市場階段性調(diào)整而出現(xiàn)的短期狀況，而本次下滑一方面受我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整大背景的影響，另一方面也是房地產(chǎn)市場進入深度調(diào)整期所致。2015年房地產(chǎn)市場分化加劇，大部分中小城市庫存壓力較大，土地成交減少，這種情況在未來幾年仍將持續(xù)，2014年土地出讓金總收入將成為最高值（圖7）。

圖7 2001-2015年土地出讓金收入情況

（二）土地出讓金對地方財政的貢獻率

2015年土地出讓金占地方財稅總收入的28.4%，比2014年下降8個百分點，是近十幾年來相對較低的值，在2010年達到最高增幅后，該比值震蕩走低。在房地產(chǎn)市場深度調(diào)整的影響下，本次下拐有可能徹底改變2001-2010年該比值震蕩上行的趨勢，轉(zhuǎn)而逐漸收縮，促進地方財政收入體系更加健康合理（圖8）。

圖8 全國土地出讓金占地方財稅總收入的比重

三、土地財政收入對地方財政收入的貢獻

（一）土地財政收入概念

土地財政是指地方政府為了在區(qū)域競爭中占據(jù)優(yōu)勢，利用土地通過各種方式獲取預算內(nèi)和預算外收入的行為。地方政府利用土地換取財政收入的主要形式有：通過出讓土地獲得土地出讓金收入；通過一系列優(yōu)惠政策低價轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地進行招商引資，而后享受外資企業(yè)帶來的稅收效應；以大拆大建的方式進行城市擴張，享受由城市擴張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收：以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體享受向銀行進行土地抵押融資的收入。考慮數(shù)據(jù)的可得性，本文從房地產(chǎn)稅收和土地出讓金兩個方面來考察土地財政的問題，其表達式為：土地財政收入=“五稅”（或“七稅”）+土地出讓金。

（二）土地財政收入對地方財政收入的貢獻

以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2015年，土地財政收入占地方財政收入的39.9%，較2014年下降7.8個百分點，是2009年以來最低值。2010年49.7%的增幅將成為歷史最高增幅，預計未來該比例將保持逐漸收縮的走勢。

如果以“七稅”加土地出讓金的口徑來計算的話，2015年，土地財政收入占地方財政總收入的47.6%。較2014年下降7.3個百分點，是近四年以來新低，但仍占據(jù)地方財政收入來源近一半，是地方財稅總收入的核心組成部分。雖然未來該比例有望逐漸下降，但短期內(nèi)仍是地方政府最主要的收入來源，具有不可或缺的地位（圖9、圖10）。

圖9 土地財政收入占地方財政總收入比重（“五稅”）

圖10 土地財政收入占地方財政總收入比重（“七稅”）

四、我國地方財政收支現(xiàn)狀

近十年來我國地方財政支出規(guī)模持續(xù)擴大，其增速遠高于地方財政收入，因此，收支差額也在不斷擴大。2015年，地方財政收入82983億元，比上年增加7123億元，增長9.4%。地方財政支出150219億元，比上年增加21127億元，增長16.3%，收支差額為67236億元。從地方財政赤字比例來看，2015年我國地方財政赤字占地方財政收入比例為81%，比2014年增加10.9個百分點，是2000年以來第三高點。自2009年以來，赤字占比呈逐步縮減的走勢，但2015年在宏觀經(jīng)濟下行的背景下，地方財政收入增長明顯放緩，在穩(wěn)增長的政策下，政府不斷加杠桿，財政支出并未縮減，造成地方政府財政赤字比例明顯反彈。2016年，預期經(jīng)濟增速將繼續(xù)放緩，土地財政收入降低，債務壓力加大，地方政府將面臨更為尷尬的處境，壓力倍增（圖11、圖12）。

圖11 2000年以來我國地方財政收支情況

圖12 2000年以來我國地方財政赤字比例

五、結(jié)論

基于以上的實證研究，得出以下幾點結(jié)論：

第一，房地產(chǎn)稅收收入增速明顯放緩。2015年房地產(chǎn)七類稅收占地方財政收入的比重為26.9%，比2014年下降2.7個百分點，降幅擴大。受宏觀經(jīng)濟形勢不佳及房地產(chǎn)市場嚴重分化的影響，房地產(chǎn)稅收收入下降。短期內(nèi)，房地產(chǎn)稅收對地方財政不可或缺，房地產(chǎn)市場對宏觀經(jīng)濟有著深入影響，各級政府都有著很強的救市動力。

第二，土地財政出現(xiàn)“拐點”。2015年土地財政收入占地方財政收入的47.6%，雖然該比例較2014年下降4.7個百分點，但仍然接近50%，是地方財政非稅收收入的主要來源。但是，房地產(chǎn)市場在深度調(diào)整的白銀時代，市場將愈加平穩(wěn)，2015年房地產(chǎn)稅收、土地出讓金增幅均由正轉(zhuǎn)負，土地財政“拐點”已現(xiàn)，土地財政的局面正在逐步改變，也促使地方政府加快轉(zhuǎn)變財政收入體系。

第三，地方政府壓力倍增。2015年地方財政赤字比例較2014年大幅增加10.9個百分點，一方面受宏觀經(jīng)濟下行的影響，另一方面非稅收收入占比較高，房地產(chǎn)市場低迷，財政收入面臨更大的壓力。收入減少，支出擴大，地方政府處境尷尬。

第四，房地產(chǎn)市場發(fā)展周期決定了未來房地產(chǎn)市場難以像過去幾年一樣為地方財政帶來源源不斷且保持增長的收入，“土地財政”不是長久之計。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅種將成為基層地方政府收入主要來源，當前國家正在推進房地產(chǎn)稅立法，正在朝著以賣地收益為收入主要來源轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)稅收、尤其是持有環(huán)節(jié)的稅收為主進行改革，但這一轉(zhuǎn)變過程，需要很多年。這對國家財稅體制改革、地方政財收入方式轉(zhuǎn)變提出了挑戰(zhàn)。

（作者單位：上海易居房地產(chǎn)研究院）