“三權分置”下對農(nóng)民權益保護的思考

李有群

[摘要]農(nóng)村土地“三權分置”是中央根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展形勢提出的農(nóng)村土地制度改革的重要理念，其核心是為農(nóng)民提供更充分的權益保護。文章論述了以所有權和承包經(jīng)營權“兩權分置”為特征的農(nóng)地產(chǎn)權制度，調(diào)整為所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的制度格局的必然性，指出了調(diào)整過程中存在的問題，并提出了解決這些問題的對策建議。

[關鍵詞]三權分置；權益保護；問題思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625282

“三權分置”是我國農(nóng)村土地制度改革的又一次重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。從最根本的意義上講，它是一個為農(nóng)民提供更充分權益保護的土地權屬關系架構，也為土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營拓展了巨大空間，為形成多元農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。

1農(nóng)地改革從“兩權分置”到“三權分置”已成必然選擇起源于安徽農(nóng)村的以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。當前，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多，這一新形勢要求對農(nóng)村土地權利配置進行新一輪改革，順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，實行農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，從而進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

農(nóng)地“三權分置”，可以化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的社會保障屬性與財產(chǎn)權屬性之間的矛盾。一方面，我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展水平尚不足以為全體農(nóng)民群眾提供充分的社會保障，土地仍然是農(nóng)民群眾的基本生活保障；另一方面，當前農(nóng)村土地的財產(chǎn)屬性日益凸顯，土地權利流轉的現(xiàn)實需求越來越迫切?！叭龣喾种谩钡闹贫劝才抛屴r(nóng)民的土地承包權與土地實際經(jīng)營權分開，使農(nóng)民的土地權利成為完整權利，可以促成農(nóng)村土地權利自由流轉，激活農(nóng)村土地的資本潛能，擴大農(nóng)民的融資渠道，增加農(nóng)民收入。當然，“三權分置”并未化解所有矛盾，一些新課題需要深入研究，尤其是在改革過程中要注意對農(nóng)民權益的保護。

2“三權分置”下農(nóng)民權益受侵害的主要表現(xiàn)

21對農(nóng)民土地所有權權益的侵害

《民法通則》第74條規(guī)定，農(nóng)村土地所有權的權利主體是“農(nóng)民集體所有”。這樣的主體指向略顯籠統(tǒng)，是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有？還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、村小組三級所有同時共存？若不是，那么應歸哪一級所有？界定不甚明確造成了土地集體所有權的實現(xiàn)存在很多困難。實踐中，多為集體經(jīng)濟組織行使所有權，但由于其代表利益的狹隘性，以及易受行政機關的控制，因而對農(nóng)民集體利益的損害較為嚴重。

目前，我國農(nóng)村集體土地大多由村民委員會掌握。村委會理應是受全體村民的委托承擔起集體土地最終的控制權，但事實上，它的土地控制權卻外源自政府授權和支持，農(nóng)民沒有以土地所有者身份享有選擇和委托土地管理者的充分權力，農(nóng)民和村委會之間的關系僅僅表現(xiàn)為土地發(fā)包者與承包者的關系，這就導致村干部會違背村民意志和利益，隨意改變土地農(nóng)用性質，甚至干涉土地承包方經(jīng)營自主權，從而與失地農(nóng)民爆發(fā)劇烈沖突等現(xiàn)象發(fā)生。當村委會違背大多數(shù)集體成員的共同意志和利益時，農(nóng)民難以行使所有者權力給予有效制約，不僅無法阻止集體土地被隨意處置，甚至連自己的承包經(jīng)營權也難以得到維護。

22對農(nóng)民土地承包權權益的侵害

國家相關政策法規(guī)對農(nóng)民承包權及其實現(xiàn)做了明確的甚至是程序化的規(guī)定，突出農(nóng)民在土地承包中的主體地位，《農(nóng)村土地承包法》第五十七條規(guī)定：“任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉的，該流轉無效”。農(nóng)民（承包方）依法進行土地承包經(jīng)營權流轉，除以轉讓的方式流轉需經(jīng)發(fā)包方同意外，以其他方式流轉的，發(fā)包方一律無權干涉。

現(xiàn)實中，法定程序經(jīng)常被扭曲，一些地方在農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，不尊重農(nóng)民的意愿和權利，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的名義，通過各種手段強迫承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉，甚至有的基層干部在這當中還以權謀利，這些都嚴重侵害了農(nóng)民土地權益。另外，“三權分置”新規(guī)出臺以后，如何理順過去流轉土地的權屬關系也是一個棘手問題，因為部分土地經(jīng)營權轉讓的同時承包權也被一并轉讓了，之前的土地流轉協(xié)議是否也應受到新規(guī)約束以保護農(nóng)民承包權需要進一步明確。

23對農(nóng)民土地經(jīng)營權權益的侵害

隨著農(nóng)業(yè)機械化程度越來越高，農(nóng)民田間耕作的用時越來越少，勞動強度也大為降低，日常農(nóng)活居家老人就可照料，已不影響青壯年勞力外出打工或從事其他經(jīng)營，考慮到土地轉出后的不確定因素及土地流轉收益偏低，農(nóng)民普遍認為土地沒必要流轉。

正因土地流轉工作難度大，為完成任務或展示業(yè)績，有些地方政府或農(nóng)村基層組織違背農(nóng)民意愿，強制推行土地承包經(jīng)營權流轉，通過操縱村民大會或者村民代表大會，假借少數(shù)服從多數(shù)的名義，強行對農(nóng)民的承包地進行調(diào)整，或者以反租倒包的形式進行土地承包經(jīng)營權流轉。對此，《農(nóng)村土地承包法》第五十四條規(guī)定，發(fā)包方強迫承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉、假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權而進行土地承包經(jīng)價權流

轉，應當承擔相應的侵權責任。在土地市場交易環(huán)節(jié)中，一些地方征地補償標準低、補償費被截留挪用情況嚴重，這些都侵害了農(nóng)民對土地的收益權。

3“三權分置”下保護農(nóng)民權益的對策建議

31明確主體權利，落實集體所有權

集體所有制的本質在于農(nóng)民對集體土地的共同所有，重要的是尋求農(nóng)民原始所有權的有效實現(xiàn)途徑，確保行政力量不再凌駕于農(nóng)民的所有者權益之上。唯此，才能保證農(nóng)民公平獲得土地承包權，充分享有經(jīng)營權流轉自由，并獲取相應的土地收益。政府作為集體土地產(chǎn)權體系之外的宏觀調(diào)控力量存在，現(xiàn)階段工作的著力點應是積極發(fā)揮其在處理土地撂荒、平整和改良土地、建設農(nóng)田水利等基礎設施、促進土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營方面發(fā)揮主導作用。明確所有權主體，進一步增強農(nóng)民的主體意識，合理提高補償標準，探索符合當前實際的集體土地入市模式，對農(nóng)村基層組織的行為進行規(guī)范。

32兼顧公平與效率，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權

承包權作為土地集體所有制的實現(xiàn)形式，既包括公平問題，又涉及效率問題。一方面，堅持土地承包權長期穩(wěn)定政策，不以任何名義，不以任何手段剝奪農(nóng)民土地承包權；另一方面，認真研究城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的人口結構變化狀況，科學進行土地承包權的適度而必要的調(diào)整。

穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，當前要把握好以下幾點：一是承包權是集體經(jīng)濟組織成員平等擁有的一種權利，承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但又不能根據(jù)成員變化無休止地調(diào)整承包關系，公平只是相對的。是否調(diào)整、如何調(diào)整，應從實際出發(fā)，尊重群眾意見。二是應當根據(jù)家庭人口數(shù)量增長適當增加土地承包數(shù)量，這樣既確保了土地占有上的公平，也能鼓勵農(nóng)戶積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。三是鼓勵探索市場化退出機制。承包期內(nèi)，在自愿前提下，引導承包戶有償退出承包權。四是鼓勵創(chuàng)新承包權的實現(xiàn)方式。中國地域遼闊，各地農(nóng)村可因地制宜，積極探索，尋找符合本地特點的農(nóng)村改革之路。

33完善服務方式，保護土地經(jīng)營權

依法流轉土地經(jīng)營權，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是黨的十八大和十八屆三中全會的要求。土地經(jīng)營權流轉要堅持以農(nóng)為主、適度規(guī)模經(jīng)營，不能隨意改變土地用途，尤其不能觸碰土地“非農(nóng)化”的底線。

保護土地經(jīng)營權，當前要把握好以下幾點：占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預期，調(diào)動其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田基礎設施建設等長期投入的積極性；使用權方面，應支持經(jīng)營者對細碎凌亂的耕地進行平整，以利于田間管理和機械化作業(yè)；收益權方面，應圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配辦法，逐步投向實際務農(nóng)種糧者，鼓勵有條件的地方對土地流轉費用進行補貼；處分權方面，應允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權進行抵押、擔保、入股，但對經(jīng)營者再次流轉土地經(jīng)營權應予適當限制。