土地制度改革的現狀與前景

摘要：在堅持土地公有制的前提下，土地如何使用，如何管理，即土地使用制度和土地管理制度的改革問題是我們必須認真研究的問題。現行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔了經營國有土地的職能，結果，政府隨意圈占農村土地的現象越來越嚴重，系列弊端日益突顯。改革征地制度和建立城鄉統一的土地市場，成為長期困擾人們的土地制度改革問題，同時也是全社會關注度最高、寄予期望最大的改革問題。黨的十八屆三中全會提出了全面轉變發展方式的頂層設計，既高度重視各領域的突出現象、問題，更注重探究產生問題的深層次體制、機制原因及各領域之間的內在聯系，找出既治標又治本的解決辦法。這個方案中關于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。因此，我國未來土地制度改革的前景是光明的！

關鍵詞：土地公有制；土地制度改革；土地改革前景

中圖分類號：DF453文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）06-0033-04

土地具有資源和資產的雙重性質，既是人類生存的環境空間，也是重要的生產資料，既有自然特性也有經濟特性，尤其是對于社會保障還不健全的中國農村，土地更是農民生存的根本。在堅持土地公有制的前提下，土地如何使用，如何管理，即土地使用制度和土地管理制度的改革問題是我們必須認真研究的問題。

一、我國土地制度改革的歷史延續

我國的改革開放事業，是從農業聯產承包責任制取得突破，以此為發端而展開的。聯產承包的本質，是農村土地使用制度改革。經過幾十年的實踐、探索，對農用地改革的市場化方向，全社會上上下下基本形成共識。當然，對具體的路徑怎么走，也還存在分歧。

有人認為，農村改革只進行了一半。筆者認為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農用地，農村集體和農民還有不少非農業用地，包括各類企業用地、公益事業用地、宅基地等等。從理論上概括，它們都屬于集體建設用地。這些土地與農地一樣，也都是農民的財產。應該怎么用，怎么管？實踐中經歷了較大的曲折。

改革開放后大約有十幾年時間，總的政策取向是鼓勵農民利用這些土地走向市場，發展非農產業。否則，不會有鄉鎮企業的“異軍突起”。而鄉鎮企業的大發展，又對中國的城市化起了重要的促進作用。不僅催生了大量小城鎮，還培育了一些大、中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開放前，縣城的建成區面積只有5平方公里。1978年開辦了全國第一家來料加工企業之后，以“三來一補”加工貿易為主的鄉鎮企業迅猛發展，城市的規模也不斷擴大。1985年撤縣建市，1988年進一步升格為地級市。隨著鄉鎮企業的發展，產業不斷集聚，現在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。該市市區里至今有70%的土地仍然屬于集體所有，因此可以說，這是一個在集體土地上生長起來的大城市。“珠三角”的南海、順德、佛山等，大體都是這樣發展起來的。“長三角”和其他經濟發達地區

收稿日期：2016-05-20

作者簡介：黃小虎，男，中國土地勘測規劃院研究員（北京100812）。

的不少城市，也不無類似的經歷。如果進一步縮小觀察的尺度，更會發現，全國有為數眾多的村莊，走了與東莞類似的道路，在集體土地上自主發展二、三產業，在富裕農民的同時，為國家的工業化、城市化做出貢獻。這樣的例子不勝枚舉，我們耳熟能詳的如江蘇的華西，浙江的橫店，河南的劉莊，天津的大邱莊，北京的鄭各莊、新發地，等等。更多更多的則是名不見經傳，鮮為人知。

我國憲法規定，土地所有權不允許買賣，但土地使用權可以依法轉讓。農村集體土地使用權進入市場，是符合憲法精神的。本來，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會主義市場經濟要求的、土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農村的經濟體制改革也就比較完整了。

然而，歷史的發展總要經歷曲折。1998年修訂、1999年實施的《土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第43條）；“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”（第63條）。這兩條規定意味著，農民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財產權利，自主地參與工業化、城市化進程了。這兩條規定還意味著，此后的城市化進程，不再是政府在臺前幕后積極引導，市場在臺上發揮決定性作用的自然歷史過程了，而是讓政府站到臺上，大包大攬了。就這樣，歷史的發展在這里拐了一個不算小的彎兒。

實事求是地說，拐這個彎兒，也不是什么人的率性而為。就當時的歷史條件，也應當算是一種理性的選擇。從20世紀80年代后期開始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進展并不順利。直到90年代后期，歷經10年，也沒有在全國全面確立國有土地有償使用制度。1998年國家機構改革，成立國土資源部，土地管理升格了，問題才有望得到解決。這期間還發生了不少事情，例如分稅制改革以后，地方財力緊張，與事權不匹配；中央提出城市化發展戰略；國企改革需要土地管理的配合以及鄉鎮企業改制、重組，等等。再加上干部的選拔任用始終是以GDP為主要標準，各種因素疊加，1998年修改土地管理法時，有關決策層的主要關注點，一是加強土地管理的權威性，推動城市土地有償使用制度的全面確立；二是為地方政府增加資金來源，落實城鎮化發展戰略。此外，還有一個重要的考量：改革開放以后，各方面發展大量占用耕地的勢頭一浪高過一浪，給土地管理的壓力很大。而且除了行政手段以外，沒有找到什么更好的辦法。在這種情況下，擔心放開集體土地入市，耕地保護更加困難。在這樣的背景下，對土地管理法做這樣的修改，也是反復權衡利弊之后的現實之選。

新法實施以后，全面確立國有土地有償使用制度的目標，很快就實現了。地方政府也很快學會了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財政。進而也很快學會了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎設施建設和舊城改造風起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市化建設取得了巨大成績，那么就應該肯定，現行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。

二、現行土地制度的矛盾與弊端

凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運動，會逐漸演化為弊大于利。現行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔了經營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運動員”。這樣一個體制的形成有其歷史的原因，新土地管理法進一步把它強化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地也變成自己的“運動場”。結果，政府隨意圈占農村土地的現象越來越嚴重，系列弊端日益突顯。

第一，政府經營土地，是保護耕地的國策和集約利用存量土地的方針得不到落實的最主要原因。保護耕地作為國策，提出多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但耕地并沒有保護住，各地方的城市建設，均走的是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。其中的最主要原因，是政府經營土地的制度，使地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，只能靠不斷征地、不斷賣地，才能籌集建設所需資金。表面上看，是地方政府行為短期化，不顧長遠的發展，實際上，是政府經營土地制度下的必然結果。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。制度不改，保護耕地、節約集約利用資源的目標很難落實。

第二，惡化了政府與人民群眾特別是與農民的關系。站在農民和農村的角度，通往工業化、城市化的道路有三條：在自己的土地上發展轉型；進城打工；國家建設征用土地。前兩條路是主動參與城市化進程之路，第三條則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行。東莞等地的經驗表明，在經濟區位比較好的地方特別是城郊結合部，第一條路可以依托既有的經濟基礎，充分發揮農村土地和勞動力資源的優勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變為二“車道”，“交通”自然擁堵。剩下的兩個“車道”又都不太順暢，政府與農民的矛盾因而日益凸顯、激化。城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規劃，也不允許集體建設用地開發房地產，使開發商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節衣縮食，是普遍的現象，由此產生嚴重的民生和社會問題。

第三，透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。政府出讓土地，用地者（企業或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業或個人的負債與之相對應。因此，政府用賣地收入搞建設，本質上是全社會“寅吃卯糧”，加大了用地企業的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險。土地金融，則是政府直接負債經營，用未來收益逐步償還，本質上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規模已經遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數屬于土地金融。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還。許多地方政府的償債能力嚴重不足，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面如不制止，難免會發生類似美歐那樣的債務、金融危機。

第四，導致政府行為扭曲、失控。政府經營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間；政府經營土地制度，使不同層級政府的職能發生錯位，降低了行政管理效率，使社會對政府行為的監管出現盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。

三、土地制度改革的光明前景

以上矛盾和弊端的發展和顯現，引起了社會廣泛的關注，土地問題越來越成為社會輿論的焦點、熱點，各界對土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設用地使用權進入市場、土地財政、土地金融與地方債、地價與房價，等等。

這些問題，也引起黨和政府的高度重視。至少從21世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設用地使用權流轉的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內集體建設用地進入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會，明確提出要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實質性的進展，土地管理法的修改遲遲不能完成，相關的配套辦法即使擬定了，也不可能出臺。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點，也很難深入下去。一時間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態。

早在20世紀90年代初，政策理論界就有人開展相關研究，提出改革征地制度和建立城鄉統一的土地市場，黨的十七屆三中全會以后，這兩個問題更成為全社會關注度最高、寄予期望最大的改革問題。但卻終究是“只聞樓梯響，不見人下來”。仔細研究，應當不難發現，征地問題和土地市場問題，是現象而不是本質。本質的問題是政府經營土地的職能定位，形成了依靠土地財政和土地金融的利益格局和發展方式。改革征地制度，會減少政府的收入；允許經營性項目使用集體土地，政府就無地可賣了，無異于“自廢武功”。所以說，不從根本上改變發展方式、轉變政府職能，征地問題和土地市場問題的改革，也就不可能推得動。黨的十七屆三中全會《決定》，是關于農村改革的決定，不是全面改革的決定，所以未能觸及轉變政府經營土地職能的問題。因此，雖然提出了建立城鄉統一的土地市場的改革任務，實踐中卻難以貫徹落實，也是符合邏輯的結果。

長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與黨的十七屆三中全會《決定》相比，黨的十八屆三中全會《決定》是一個全面改革的決定，在繼承各個領域以往改革成果基礎上，提出了全面轉變發展方式的頂層設計，既高度重視各領域的突出現象、問題，更注重探究產生問題的深層次體制、機制原因及各領域之間的內在聯系，找出既治標又治本的解決辦法。黨的十八屆三中全會《決定》在第三專題“加快完善現代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉統一的建設用地市場問題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會決定的有關論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態文明制度建設”中的第51條提出：“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調整，是轉變發展方式的關鍵性舉措。這項改革一旦實施，意味著國有土地的所有權將由專門的機構來行使，政府的行政管理部門不再承擔經營土地等自然資源資產的職能了。這樣一來，征地制度改革和集體土地進入市場改革的主要障礙就消除了，有關改革任務自然能夠順利推進、完成。另外，現在政府在土地問題上既是“裁判員”又是“運動員”的局面，是財稅體制、投資體制、戶籍制度、干部制度等多種因素疊加下形成的，《決定》在各相關領域也都做出了全面的改革部署。這些部署，又可以為實施“所有者與管理者分開”，減輕阻力、創造條件。

土地制度改革與其他領域的改革互為條件，互為因果。可以想見，黨的十八屆三中全會《決定》擺的是變幻有序的“八卦陣”，打的是剛柔相濟的“太極拳”，下的是謀篇布勢、邊角通吃的大“棋局”。其中所體現的，則是大智慧。經過30多年“摸著石頭過河”，我們黨對社會主義市場經濟，對中國特色社會主義的認識越來越深入和成熟。黨的十八屆三中全會以后，按照部署，中央迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預期。與土地制度關系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一輪試點，也已展開，并且授權試點地方可以突破現行法律。2015年9月，中共中央、國務院又發布了《生態文明體制改革總體方案》，這個方案中關于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。從這樣的工作安排中，我們切實感受到中央抓改革的堅定決心，也切實感受到改革是按照明晰的“路線圖”穩步推進。因此，我國未來土地制度改革的前景是光明的！

參考文獻

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[2]中華人民共和國土地管理法[M].北京：中國法制出版社，2013.

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[4]黃小虎.土地與社會主義市場經濟[M].北京：中國財政經濟出版社，2008.

[5]黃小虎.新時期中國土地管理研究[M].北京：當代中國出版社，2006.

責任編輯：曉立

Present Situation and Prospect of the Reform of the Land System

Huang Xiaohu

Abstract： In adhering to the premise of public ownership of land， how to use the land， how to manage， that is， the reform of land use system and land management system is the problem we must seriously study. The biggest contradiction of current land system is that the land management department plays both roles of manager and owner of the state-owned land， results， the phenomenon of random seizing and occupying land in rural areas is more and more serious， and series of malpractice is becoming more and more prominent. Reform of land acquisition system and the establishment of a unified urban and rural land market have became the long-term troubled problems， and have become the highest degree of concern and hope of the whole society. The Third Plenary Session of the Party put forward the top-level design of the comprehensive transformation of the mode of development， it attached great importance to outstanding phenomenon and problems in the various fields， and paid more attention to the deep reason of system and mechanism， as well as the inner link among various areas， so as to find both temporary and permanent solutions. The reform in this program on "owner and manager separately" and "one subject to one department to manage" once implemented， it means that the land system reform is official launched. Therefore， the prospect of the reform of the land system in the future is bright！

Key words： Land public ownership； land system reform； the prospect of land reform