困境與重建：關于農村基層服務型政府建設的思考

胡海

[摘 要]構建農村基層服務型政府是順應社會發展的必然要求。由于多重因素的影響，我國建設農村基層服務型政府的過程中還存在諸如服務理念缺失、職能轉變不到位、群眾參與機制滯后等問題。為此，我們認為必須從確立以“民本至上”為標準的服務意識、強化以服務群眾為基礎的政府職能、形成以群眾利益為本的制度保障體系、構建以群眾滿意為標準的政府績效評估體系等方面入手，積極推動農村基層服務型政府建設。

[關鍵詞]農村基層服務型政府；困境；有效路徑

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）06 — 0046 — 02

構建服務型政府既是現代民主政治發展的必然趨勢，又是政府實現良治的基本訴求。何謂服務型政府，劉熙瑞認為：“它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。”〔1〕在農村基層，保障農民權益，推動農村經濟社會的健康發展，是農村基層服務型基層政府的題中之義。本文在分析我國農村基層服務型政府建設中存在的問題的基礎上，就我國農村基層服務型建設的創新路徑提出具體建議。

一、我國農村基層服務型政府建設面臨的現實困境

（一）服務理念缺失

觀念是行為的先導。從理念上看，服務型政府應樹立“服務于民”的價值取向，圍繞公共利益開展活動。建設農村基層服務型政府，必須牢固樹立服務為民、服務為先的施政理念，把維護、實現和增進公共利益置于核心位置。然而，現實中農村基層政府及其領導干部也是具有自利取向的“理性經濟人”，往往在私利驅動下犧牲公共利益，如官本位、權力本位現象仍普遍存在，常年養成的“家長管制”工作習慣難以徹底改變，忽視了我黨“全心全意為人民服務”的宗旨。總之，缺少了民本至上、服務為先的執政理念，農村基層服務型政府建設自然就缺少了應有的思想基礎。

（二）職能轉變不到位

建設服務型政府，就是要改變計劃經濟時期，政府包辦一切的局面，明確政府權力邊界，還權于市場和社會，強化政府的社會管理和公共服務職能，從經濟建設型政府轉為公共服務型政府。但是，在現實生活中，重經濟管理、輕公共服務的政府職能偏好并沒有根本改觀，經濟建設“一手硬”、公共服務“一手軟”的問題，并沒有得到有效解決。這在一定程度上引發了一些突出矛盾和社會問題，引起了廣大群眾的不滿和抱怨，影響了政府在基層群眾心中的形象。可見，重經濟管理、輕社會服務的職能偏好是農村基層服務型政府建設的一大障礙。

（三）群眾參與機制滯后

群眾參與是農村基層服務型政府建設的應有之義。“積極地參與是一種以政府合作為基礎的關系”〔2〕群眾參與使政府的決策治理過程由過去的“官控”變為“民動”……能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好實現“以民為本”的執政理念以及提高政府依法行政的法治水平。公民參與得不到滿足的需求會變成政府外部抗爭和反對政府的力量。〔3〕然而，目前我國的公眾參與機制存在明顯缺陷，盡管基層政府信息正在逐步走向公開和透明，基層群眾參與意識和熱情也在逐步增強，尤其是在互聯網時代為群眾參與提供了一定的平臺。但畢竟缺少必要的制度基礎和法律保障，這使得群眾參與缺少系統而呈碎片化，群眾參與的功效大打折扣。

二、構建農村基層服務型政府的有效路徑

（一）確立以“民本至上”為標準的服務意識

建設服務型政府，必須樹立“以人為本、公正透明、廉潔高效、誠信守責”的基本理念，但傳統官本位思想對我國政府改革危害極大：“‘家長制的影響；組織活動中的人格化傾向；組織活動的非理性和缺乏效率；對組織與領導行為缺乏有效的監督。公私不分明，公共職位的占有和依此實施的行政權威成為某些腐敗分子謀取個人或團體利益的工具。”〔4〕這不僅戕害了民主，也加劇了社會內部的分化，導致農村社會內部關系緊張。因此，要建設農村基層服務型政府，必須重建中國的行政文化，牢固樹立為民服務的執政理念，以廣大農民根本利益為政府工作中心，從根本上改變農村基層政府的官僚主義思想，科學定位農村基層政府的服務角色，以提高公共服務能力為前提，積極回應農民的利益訴求。

（二）強化以服務群眾為基礎的政府職能

1.完善農村基層政府行政管理體制。首先，結合本地農村基層資源現狀、經濟產業結構、發展環境的實際，對農村基層政府中存在職能有交叉、多頭管理、政出多門的機構進行業務整合，確保農村基層政府機構設置不重疊、職權不交叉，降低行政成本，提高工作效率。其次，厘清農村基層政府機構工作職責，理順農村基層政府與農民，與上級政府，與村委會，與村民小組之間的關系，既不越俎代庖也不包辦代辦，堅持權責明確。第三，在增強基層群眾與鄉鎮政府之間平等協商的基礎上，不斷提高村委會、村民小組以及農村社會組織在化解農村社會矛盾中的作用，既提升政府行政管理水平和能力，又增強他們服務“三農”的主動性。

2.完善公共決策民主化機制。農村基層政府工作須從實際出發，對關系本地區發展和農民切身利益的重大事項作出決策，制定相關政策措施，推動經濟和社會持續發展，實現農民根本利益。要使決策符合大多數社會公眾的利益，必須有各利益主體對其利益的充分表達。〔5〕因此，一方面，要加強政策宣傳引導，加大鄉鎮政務、村務公開的力度，提高農民參與政府運行的積極性，加強農民、社會、輿論對政府工作的監督，保證政府決策的民主透明；另一方面，要主動深入了解農民對決策的要求和愿望，對已制定政策的反饋意見，引導農民主動參與政府行為。完善責任追查機制，對造成國家和農民利益被損害的失誤決策和失職行為的原因進行追究，督促領導干部慎用公職權力，保證群體性決策執行的透明度。

（三）形成以群眾利益為本的制度保障體系

1.形成基本公共服務均等化的服務體系。服務型政府的重要標志在于政府提供的公共產品和公共服務是否到位，是否能滿足群眾日益增長的物質文化需求。因此，農村基層政府有必要樹立起“包容性增長”的社會發展理念，把社會管理和公共服務納入到整個經濟社會發展的全局中去，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，完善保障和改善民生的制度安排，著力解決義務教育、社會保障與福利、公共醫療衛生、公共基礎設施建設等在內的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化，使發展成果更好惠及全體人民。

2.建立以公共服務供給為導向的農村基層政府財政體制。公共財政體制決定著公共資源的分配和投入，構建農村基層服務型政府需要建立和完善以公共服務供給為導向的公共財政體制。首先，要加強農村基層政府財政預算管理，細化工作項目預算，依法履行預算追加程序，完善預算調整手續，增強預算法定觀念，推行收支并行管理，完善政府采購和集中支付制度。其次，建立事權與財力相匹配的公共資源配置體制，逐漸解決上級政府“只給政策不給錢”、基層政府“權小責大”的問題。再次，根據實際，合理安排農村基層政府財政支出比例，壓縮三公消費，加大對農村基層必需公共服務資金投入，縮小因地域等客觀因素導致的差距。最后，健全農村基層政府財政監管機制，跟蹤財政支出行為，增強資金使用透明度，正確評估支出成本及產生效果，明確公共服務方向，優化有限資源配置。

（四）構建以群眾滿意為標準的政府績效評估體系

1.建立以公共利益為導向的政府績效評估制度。對農村基層服務型政府的績效評估，應摒棄以 GDP 為導向的政績評估制度，建立以公共利益為導向的政府績效評估制度。首先，要科學合理細化績效評估指標，以群眾滿意為標準，既要注重績效評估指標之間的關聯性，也要能全方位評價農村基層政府工作。其次，對績效考核指標的評估，既要有定性分析，也要有定量比較，既要橫向與同一地區不同農村基層政府比較，也要縱向與同一農村基層政府不同時期比較，準確評估農村基層政府工作。再次，要根據農村基層政府所處地域不同，政府工作重點任務不同，根據本地實際情況，對績效評估體系中指標權重進行實時的調整。最后，農村基層政府績效評估既要以農民需求為導向，也要聘請第三方專業評估對基層政府工作進行科學、專業、系統的評估。

2.規范合理有效的行政問責機制。

進一步完善行政問責機制，嚴格追究基層政府及其工作人員在履行社會管理和公共服務職能方面失職或不作為的責任。首先，建立政府績效評估結果問詢制度，完善問詢的渠道和程序，對于社會關切要及時給予回應，依法追究政府機關及其工作人員在履行社會管理和公共服務職能方面失職或不作為的責任。其次，按照權責一致原則，明確農村基層政府各部門及各崗位的職權與責任，并作出明確規定，既明確責任主體，又杜絕問責過程中出現偏差。最后，落實“一把手”責任制，對農村基層政府及其工作人員濫用職權或違法違紀的行為，及時追究其政治責任和法律責任。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇〔J〕.中國行政管理，2002，（07）.

〔2〕〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.張成福，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

〔3〕蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度建設〔M〕.北京： 法律出版社，2009：19-24.

〔4〕魏娜.官僚制的精神與轉型時期我國組織模式的塑造〔J〕.中國人民大學學報，2002，（01）.

〔5〕王洛忠.我國轉型期公共政策過程中的公民參與研究〔J〕.中國行政管理，2005，（08）.

〔責任編輯：張平凡〕