農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改進(jìn)對(duì)策

于上

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和國(guó)家穩(wěn)定的基石。“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)糧則亂”，“三農(nóng)”問(wèn)題，始終是我國(guó)革命、建設(shè)和改革的根本問(wèn)題，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低。農(nóng)村土地隨人口增加分割日益細(xì)碎而無(wú)法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，農(nóng)民進(jìn)城受阻造就“候鳥(niǎo)”、“兩棲”、“擺鐘”式農(nóng)民，農(nóng)業(yè)發(fā)展受小農(nóng)、兼農(nóng)經(jīng)濟(jì)影響而導(dǎo)致專業(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收困難、農(nóng)村社會(huì)落后難以得到根本改善。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是影響農(nóng)民生活水平的重要因素，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的科學(xué)、合理、規(guī)范、高效流轉(zhuǎn)是當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題研究的重要課題。

1 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的發(fā)展演變

我國(guó)是一個(gè)擁有幾千年農(nóng)耕文明的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的繁榮和農(nóng)民的富裕程度決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)了從地主農(nóng)民的租佃關(guān)系到社會(huì)主義公有制下的集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變革，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2014年一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》提出：立足國(guó)情農(nóng)情，順應(yīng)時(shí)代要求，走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。為新階段破解“三農(nóng)”問(wèn)題指明了方向，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展從法律上、制度上、政策上、輿論上提供了有力的保障。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的實(shí)踐效益分析

在不同時(shí)期不同階段，我國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，除了法律規(guī)定的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換等流轉(zhuǎn)方式外，還出現(xiàn)了一些獨(dú)具特色的流轉(zhuǎn)模式，如廣州、湖北襄樊、宜昌等地的“返租倒包”，山東平度的“兩田制”模式，山西呂梁的“四荒”拍賣模式，江蘇無(wú)錫、北京順義的“集體農(nóng)場(chǎng)”模式和“吉林長(zhǎng)春的合作模式”等。這些流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)模式，取得了較好的效益。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程存在的問(wèn)題與不足

新階段“三農(nóng)”問(wèn)題出現(xiàn)了許多新情況，一方面，由于大量青壯年勞動(dòng)力外出農(nóng)村出現(xiàn)“三留守”現(xiàn)象，新一代農(nóng)民不懂農(nóng)務(wù)、不愿務(wù)農(nóng)，農(nóng)戶分化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化普遍，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的瓶頸，城鄉(xiāng)區(qū)域差距和農(nóng)戶貧富差距拉大；另一方面，我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受諸多條件制約，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益作用發(fā)揮有限，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，發(fā)展乏力。

4 提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的對(duì)策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅是土地利用的問(wèn)題，更關(guān)鍵的是土地利用效益分配的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的科學(xué)合理流轉(zhuǎn)，一方面要以政策為抓手，另一方面要以效益為抓手。為此，要進(jìn)一步完善國(guó)家政策的導(dǎo)向功能和社會(huì)組織的服務(wù)功能，促進(jìn)民間組織的創(chuàng)新實(shí)踐，提高土地流轉(zhuǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

2003年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律，并連續(xù)13年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，涉及農(nóng)業(yè)科技投入、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)等一系列事關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的政策措施，對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展做出了系統(tǒng)部署，“三農(nóng)”政策體系和制度框架已初步形成，對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。目前，國(guó)家提出要走“四化同步”、“城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展道路，著力強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐，深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。這從國(guó)家層面為農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了全方位的導(dǎo)向。地方各級(jí)政府和相關(guān)部門如何落實(shí)這一系列、方針政策、工作部署是當(dāng)前的重要任務(wù)。

目前，耕地流轉(zhuǎn)的行為日趨規(guī)范化，但農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)問(wèn)題不單單是土地方面的問(wèn)題，它與農(nóng)村改革息息相關(guān)。為了適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依然需要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐。一是從耕地流轉(zhuǎn)法律體系與管理體制建設(shè)上，進(jìn)一步放活農(nóng)民手中的土地產(chǎn)權(quán)，充分尊重農(nóng)民的創(chuàng)新實(shí)踐，從解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的層面上，尋求土地流轉(zhuǎn)的保障問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；二是從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)一體發(fā)展改革的銜接上，在土地產(chǎn)權(quán)明晰和用途管制的基礎(chǔ)上，允許更多的社會(huì)資金和技術(shù)投入，拓展民間組織的土地利用空間活力，豐富土地流轉(zhuǎn)的形式和經(jīng)營(yíng)的模式，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的邊際效益和外部效應(yīng)。endprint