淺析我國民事公益訴訟制度的完善

徐若琳

摘要：在全力建設法治國家的大前提之下，民事公益訴訟越來越受到人們的思考和關注，國家立法、司法機關也相繼出臺一系列的法律法規來細化該制度，但是在實務中，任然存在這訴訟主體范圍過小，受案范圍過小等問題，應當繼續細化相關制度的規定，擴大公益訴訟主體的范圍，真正體現出“公益”二字之價值，才是民事公益訴訟這一制度的目的與追求。

關鍵詞：民事 公益訴訟 完善

民事公益訴訟是我國訴訟法學中的“新興事物”，受到廣泛的關注和熱烈的討論，既是我國法治繁榮的表現，也是實務之中出現了許多之前的法律制度無法解決的問題的反映。2013年新《民事訴訟法》開始實施至今已有三年，相關法規如《消費者權益保護》、《環境保護法》都在配套修改和改進，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家作出了戰略性部署和戰術性安排，明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

一、民事公益訴訟制度的現狀

新《民事訴訟法》規定了公益訴訟制度，但是過于粗略，操作性較弱，2014年12月最高人民法院連續兩次做出了司法解釋，力圖完善相關規定，使得該制度在實踐中更容易實行。

（一）明確了地域管轄和級別管轄

“解釋（一）”第6條第1款規定：“第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄”?！敖忉專ǘ钡?85條規定：“公益訴訟案件由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規定的除外”。在環境污染公益訴訟中，可能會出現地方保護主義，而這兩條司法解釋基本上把級別管轄和地域管轄規定清楚了。

（二）適當改變舉證規則，有利于該制度的實施

解釋（一）”第22條規定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持”。一般案件的舉證規則都是誰主張誰舉證，但是在民事環境公益訴訟中，由于涉及到比較專業的問題，一般人很難舉出專業的證據來證明環境受到了污染，被告方則是專業的公司或者工廠，有更加強的實力和背景來應付。因此，舉證責任倒置有利于環境公益訴訟制度的實行，有利于公民更好的監督企業依法生產，對生態環境負責。

（三）明確了生態修復賠償的訴訟

“解釋（一）”第20條規定：原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用。該條款明確要求被判決污染了環境的企業應該恢復其所污染的生態環境。

二、民事公益訴訟制度目前存在的問題

（一）法院不能完全擺脫行政力量的干擾

民事公益訴訟制度寫進《民事訴訟法》是為了解決污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，但是由于我國民訴固有的一些問題如立案困難、立案不判、執行困難等，讓這個新的制度也陷入之中尷尬的境地。2011年發生在云南省的曲靖市鉻渣污染一案中，當地法院雖然受理了這一案件，但是并沒有跟一般案件一樣進行審理和判決，而是依靠當地政府的行政力量來進行協調和解決。這不是個例.

在上述類型的案件中，尤其是環境公益訴訟的主體基本都是污染企業，它們同當地政府有著千絲萬縷的聯系，而目前地方法院并不能完全不受到行政力量的干擾，如何讓法院擺脫行政力量的干預，在公益訴訟中行政權力的影響極大，這不得不要求立法者在設計民事公益訴訟相關制度時格外注意對行政權力的約束和限制，避免該制度在行政權力面前成為具文。

（二）訴訟主體不明確

新《民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。上述法律條文中“機關”、“有關組織”均沒有詳細規定，訴訟主體就成了一個十分模糊的概念。2012年山東濰坊市中華環保聯合會公益訴訟一案中，法院拒絕受理中華環保聯合會訴濰坊樂港食品股份有限公司第三商品豬養殖場的起訴狀，理由是他們不能確認中華環保聯合會是否具備訴訟主體資格。2013年，中華環保聯合會的所有訴訟均被法院以“主體不適格”為由拒絕受理。訴訟法上的主體適格這一制度本來是為了規范訴訟主體，避免無關的人提出訴訟，浪費司法資源而設置，但是現在法院以此來約束一個環保部下屬的組織，并且的確有污染環境的事件發生，法院理應受理案件。從這個例子可以看出地方法院對于公益訴訟的態度，在沒有明確公益訴訟的主體之前，以主體不適格來拒絕受理案件仍然是很可能出現的。盡管新《民事訴訟法》沒有具體規定訴訟主體，法院應當結合案件事實來判斷是否該受理。訴訟主體不適格不能成為法院不受理案件的擋箭牌，盡管實踐之中也無法追究法院的責任。

（三）受理案件范圍小

新《民事訴訟法》第55條對環境民事公益訴訟的可訴范圍局限在“污染環境”，新《環境保護法》第58條同樣將可訴范圍局限在“污染環境、破壞生態”，相關司法解釋也沒有對于公益訴訟的范圍擴大。并且，法律也沒有規定“具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破話生態的行為”的具體衡量標準，仍然只能由法院自行判斷。筆者認為，在我國這種成文法系國家內，法官造法被嚴格限制，因此法官只能根據已有的法律來審理案件。

立法者沒有把個人列為可以提起公益訴訟的主體，是十白有的人會故意提起訴訟，浪費司法資源，提高訴訟成本，阻礙社會經濟發展。不可否認這種立法考量有一定的道理，但是它更多的妨礙了民事公益訴訟制度的實行。惡意、虛假訴訟應當設立相應的法律來規制，而不是為了避免它的發生而影響到其他制度的正常實行?！独锛s環境與發展宣言》第10條原則規定：“公民參與是解決環境問題的最好方法，任何人都應當有適當的途徑獲知當局擁有的環境信息，也應當有機會參與到環境決策過程中。各國應當通過環境信息公開提升公民環境意識和參與意識，也應當提供相應的司法救濟途徑和補救修復措施”。公民以獨立的主體身份參與到這一個過程中，必然會讓相關制度得到有效的落實。

三、民事公益訴訟制度的完善

（一）完善相關立法，強調法院責任

具體而言，新《民事訴訟法》還應該從訴訟程序法方面加強立法完善。例如審判制度之中，因為公益訴訟涉及面廣，參與人員多，社會影響大，案件大都比較復雜，所以應該由審判經驗、水平都比較豐富的法院進行審理，這樣既可以保障公益訴訟制度目的得以實現，也可以保護企業的合法利益不受侵害。一方面，由于涉污染的訴訟標的一般都比較大，要注意原告提起訴訟時的訴訟費用不應該超出其能夠承受的范圍。如果訴訟費用畸高，這也會成為阻礙公益訴訟制度實現的障礙之一。另一方面，如果法院查明原告是故意利用訴訟來獲利，涉嫌惡意訴訟的，就應該有相應的法律可以制裁這一行為，節約司法資源。正如前文所說，對于公益訴訟中的舉證規則應該適當做出特別規定。

（二）擴大原告范圍，保障制度實現

目前我國已經開始試點部分地區檢察院作為公益訴訟的主體，這似乎是一個好的苗頭，國家監督機關提起訴訟，如何處理國家機關在民事公益訴訟中的地位，又將是對法院的一次考量。例如：以往環境污染案件中的原告都是普通群眾，力量有限，而被告掌握著大量的資源，一般人很難在這樣的訴訟中感受到公正。而檢察院作為國家機關，成為另一種力量懸殊的對比。因此，立法者可以規定對于不同規模的企業采用不同的訴訟主體。一般的企業作為被告，則由普通民眾或者社會團體作為原告；對于規模特大的企業或者國企等實力超群的企業，則應該由相應的檢察院提起訴訟，這樣才可以使得訴訟雙方地位基本趨平。

我國新《民事訴訟法》沒有規定公民可以作為民事公益訴訟的原告，如前所述，不論我國立法機關出于什么理由否認公民在公益訴訟中的訴權，最終生態環境的直接承受者卻是公民自身或者說最終消費者是每一個普通公民等。用法律的形式肯定公民的公益訴訟權利，是憲法的要求，也是人權的要求。即使是目前的社會環境、公民環境意識等還沒有達到一定高度，也應該賦予公民有限的訴權而不是完全禁止該項權利。只有讓每個公民都有可能切實參與到公益訴訟中來，才有可能將該制度落實到實處，才能逐漸喚醒公民的權利意識、環境意識，更好的行使主人翁的權利。

（三）明確受案范圍，界定案件性質

新《民事訴訟法》第55條明確規定了污染環境和侵害重負消費者合法權益的行為可以提起公益訴訟，另外損害社會公共利益的行為也可以提起公益訴訟。該條法律規定了兩種行為可以提起訴訟，而兜底條款卻是模糊的，很難確定行為是不是損害了社會公共利益。明確受案范圍，就是要具體規定環境污染的程度，受害人范圍，經濟損失的數額等一系列可以確定的事物。

該條還規定了損害社會公共利益的行為可以提起公益訴訟，那么立法者也應該規定如何界定某個行為是否是損害社會公共利益的，也應該規定何種程度時就可以提起訴訟。這樣才可以完善我國的民事公益訴訟制度，使之成為一個系統的、完整的訴訟制度，真正起到保護社會公共利益的作用。

法院在當面社會中的作用不僅僅是審判，還是化解社會矛盾的重要力量。隨著人們法律意識和維權意識的日益提高，民事公益訴訟案件數量的增多只是時間問題，法院應該通過審判化解社會矛盾，使之得到妥善解決，而不能以各種方式避免介入矛盾，或者把矛盾推向其他地方。民事公益訴訟一般都會涉及到許多人的利益，如果處理的不好一定會造成惡劣的社會影響，甚至影響到黨和國家的事業，所以要規定法院的責任，避免法院不立案、不審判。