區域經濟協調發展的目標、內容及政策調控

臧天宇

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

內容摘要：伴隨著京津冀一體化戰略的落地，區域經濟協調發展再度成為一個熱詞。但學界對這一政策性概念并沒有清晰統一的認知，也較少有研究對其內涵進行系統性梳理。本文基于既有的政策文本和學術文獻，從目標、內容和政策三個層次對區域經濟協調發展做深入剖析。

關鍵詞：區域經濟協調發展 目標 內容 政策調控

引言

區域經濟協調發展是20世紀90年代初在我國政府宏觀經濟管理實踐中產生的，并由相關領域學者提煉闡發的一個政策性概念。其早期論述見于1991年全國人大七屆四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》以及李鵬在會上就該綱要所做的報告。而學界的早期研究可追溯到1993年劉再興發表的《九十年代中國生產力布局與區域的協調發展》以及次年出版的《中國區域協調發展戰略》。

近20年來，區域經濟協調發展概念在政府文件中得到不斷豐富和完善，而經濟學界也一直將之作為熱點進行深入研究。但由于其突出戰略性和目標性的特點，對概念的論述相對零散，沒有形成完整體系。不少研究就政策論政策，忽視對內涵和機制的分析。由于缺乏堅實的理論支撐，概念的有效性也漸漸受到學者的質疑。因此，本文從相關的政策文本出發，結合學術文獻，對區域經濟協調發展的內涵進行闡述。具體的，從目標、內容和政策調控三個角度進行剖析。

區域經濟協調發展的目標框架

（一）政策制定的戰略初衷

了解區域經濟協調發展戰略提出的特定歷史背景，有助于理解其戰略初衷。事實上，協調發展戰略是我國第三代區域發展戰略。在此之前，我國的區域經濟布局主要經歷了三個階段：

階段一：“一五”期間以“沿海-內地”為主線進行工業布局。五年間，東中西三地區的投資配比為36.9%、28.8%和18%，一定程度上緩解了工業布局過分集中在沿海少數點上的缺陷，推動了總體工業產值增長，縮小東西部發展差距。

階段二：“三五”、“四五”大三線建設時期，生產力布局整體西移?！叭濉逼陂g，東中西投資配比為26.9%、29.8%和34.9%。這一時期，中西部建成了一批現代化工業企業，與沿海的差距進一步縮小，但全國總體經濟增速有所下滑。

階段三：始于20世紀80年代，為了彌補“平衡戰略”帶來的效率損失，戰略目標轉向總體效益。1985年，國務院召開長江、珠江三角洲和閩南三角地區座談會，明確提出傾斜發展戰略，東部重新成為發展重心。

非均衡戰略的實施帶來了國民經濟的高速增長，但也引發了地區間的極化效應。與之伴生的還有工業同質競爭及地方保護主義等發展亂象。正是在這種背景下，區域經濟協調發展戰略應運而生。其初衷即在于調和效率與公平之間的矛盾，尋求效益與均衡最佳的“結合區間”。陸銘和陳釗（2009）將之稱為區域發展的“第三條道路”。因此，最初的區域經濟協調發展戰略是以總體效益和地區均衡作為雙重目標的。

在相關的政策文件中也可以為此找到佐證。李鵬就“八五”綱要的報告首次明確提出了區域經濟協調發展的概念并做了闡發，其中提到“打破行政分割，建立全國統一市場，發揮比較優勢，優化資源配置”和“正確處理沿海和內地，發達和欠發達地區關系，促進共同富?！眱蓚€方面，基本可以理解為以效率為主、兼顧公平的目標取向。

（二）三目標框架的發展成型

當然，區域經濟協調發展戰略并非是一成不變的。近20年來，其關注的重點發生過變化，目標框架也更加完整。

一方面，戰略優先級更多的從效率轉向公平。例如，“九五”綱要把地區差距逐步縮小直接寫入目標，在具體論述中也針對中西部提出了初步的政策框架。而“十五”綱要更是開宗明義提出了西部大開發戰略。這種轉變的原因可能在于：改革深化引致地區差距的進一步擴大（見圖1），成為區域發展的主要矛盾；站在政府的角度，效率更多依賴市場機制，維持發展的相對均衡才是政府調控的著力點。

另一方面，可持續發展也寫入了協調發展的目標體系。這一轉變發生在“十一五”期間?！笆晃濉本V要在科學發觀展觀的指引下提出了主體功能區戰略，將環境承載力納入區域發展評價體系。隨著2007年國務院發布《關于編制全國主體功能區的意見》，發展的可持續性正式加入區域經濟協調發展的目標框架中。

至此，區域經濟協調發展的目標框架正式形成。按照周紹杰等人（2010）的提法，將之稱為“3E”體系，即經濟發展（Economy）、環境保護（Environment）和均衡發展（Equity）的統一。這三個目標體現了區域經濟協調發展的不同側面，是一個相輔相成、互為支撐的總體。其中，可持續性是整個框架的基礎，無論是追求效率還是公平，必須以保證發展的可持續性為前提，這是科學發展觀的基本要求；效率是整個框架的核心，對于中國來說如何保證總體的高效增長是決策的核心，也是實現區域均衡的前提，低水平的均衡并不是區域經濟協調發展；公平則是整個框架的關鍵，效率與公平并非不可兼得，如何在高速發展中通過合理手段調控地區差距是政府特別關注的問題，亦是我國社會主義性質的要求。

區域經濟協調發展的內容體系

（一）官方表述的發展變化

在三目標框架下，區域經濟協調發展表現出豐富的內涵。經過20年的發展，逐漸形成包含多層次主體、協調多種地區關系的完整體系，成為我國區域發展的一項綜合性、全局性戰略。為了更好的了解其內容體系，本文對相關文件做了梳理。

在“八五”綱要首次提出相關理念時，區域經濟協調發展主要包含兩方面內容：一是在建立全國統一市場的基礎上，鼓勵基于比較優勢的地區分工與合作，促進資源優化配置；二是正確處理發達和欠發達地區的關系，在欠發達地區進行重點開發。這兩方面內容契合了效率與公平的雙重目標，是區域經濟協調發展的基本內涵。

“九五”綱要的特點在于將全國劃分為長三角及沿江地區、環渤海地區、東南沿海地區等七個經濟區，改變了“八五”時期籠統的沿海內地或發達欠發達的區域劃分，為區域政策的落實提供了導向，也有利于特色經濟區和產業帶的形成。此外，“九五”綱要更注重中西部地區的發展，針對性的提出了傾斜公共投資、規范轉移支付和推進改革開放等一系列舉措。

“十五”綱要的重點非常突出，即實施西部大開發戰略。在區域的劃分上，“十五”綱要回歸簡單，針對東中西三個大區論述了發展方向。針對西部大開發，提出了加快基礎設施建設、推進生態環境保護、發展特色產業、堅持科教先行等舉措。除此之外，“十五”綱要第一次在區域協調發展的篇目下增加了“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同進步”的章節，意味著城鎮化問題也被納入總體區域戰略進行統籌考量。

“十一五”綱要對區域經濟協調發展的內容體系進行了較大程度的豐富和完善。首先，在區域劃分上，將發展嚴重滯緩的東北地區分離出來，提出了“推進西部大開發，振興東北老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展”的區域性總體戰略。其次，在遠景目標中提出了兩個全新的概念—主體功能定位和基本公共服務均等化。其中，主體功能區戰略的核心在于依照環境承載力和開發狀況將國土空間劃分為優化、重點、限制和禁止開發四類地區，進行差異化管理，實質是要協調經濟發展與生態環境之間的關系。最后，“十一五”綱要還提出了以城市群作為城鎮化主體形態的戰略，加強城市群內的分工協作，增強城市群競爭力，并通過鐵路線的連接形成“點軸式”的空間發展格局。

“十二五”綱要基本重申了“十一五”綱要的內容，但在一些細節上做了調整。首先，將“實行各有側重的績效評價”從“分類管理的區域政策”中獨立出來成為一節，反映了中央對于調整績效考核方式，促進可持續發展的迫切愿望。其次，將“以城市群為主體形態的城市化戰略”提升為城鎮化的首要任務，希望以城市群為增長極核構建新的經濟增長空間。最后，從篇目的標題來看，將區域協調發展和城鎮化健康發展并列，對以往模糊的從屬關系做了梳理。一方面突出了東中西關系作為區域經濟協調發展的核心內容，另一方面也強調了城鎮化的重要地位。從國家層面來說，區域經濟協調發展更多指各大區域之間的協調關系。

（二）內容體系的內在邏輯

以上對“八五”以來關于區域經濟協調發展的論述做了整理，可以歸納為以下內容：打破行政分割，建立全國統一市場；基于比較優勢進行地區分工與合作，形成跨省市的經濟區和產業帶；促進東中西之間的合作，并加強對中西部的投資和扶持；主體功能區戰略和分類管理的區域政策；區域基本公共服務的均等化和人民生活水平差距的縮小；以城市群構建區域增長新格局，協調城市群內各城市間的功能定位和產業布局，促進一體化發展；推進城鎮化，消除城鄉二元結構。

這些看似零散的條目有其內在的邏輯關系，構成了一個多層次、多目標、點線面結合的區域發展戰略體系。

首先，從區域協調的層次來說，政策文件分別從國家、都市區及城市內部出發規定了區域經濟協調發展的內容。在全國范圍，需要建立統一市場和基于比較優勢的分工合作體系，并對中西部地區進行幫扶，這就要處理好國家與地方的利益關系。在都市區，城市群戰略要求構建經濟增長極帶動區域整體發展，這是在協調地區內不同等級城市之間的關系。而在城市內部，城鄉之間的統籌協調是政策關注的重點。

其次，從區域協調的目標來說，政策文件的規定體現了效率、公平和可持續三目標的統一。從效率角度來說，全國統一市場和區域分工體系有利于形成全國統一的經濟系統，推動總體效率的提升；從公平角度來說，文件尤其強調對中西部地區的扶持和對民生事業的關注；從可持續角度來說，主體功能區戰略強調對不同地區的因地制宜，對協調經濟發展和生態環境之間的關系做了要求。

最后，從區域協調的具體路徑來說，突出了區域經濟一體化與區域政策差別化的統一。區域經濟一體化即要消除區域間的政策或行政壁壘，促進區域間要素的自由流通，進而提升區域整體的生產效率。但這種一體化可能會導致路徑依賴和馬太效應（安虎森、蔣濤，2006），因而需要通過差別化的區域政策，實現領先與落后地區間的條件趨同（Barro和Martin，1991）。

區域經濟協調發展的政策調控

實現區域經濟協調發展有賴于政府的政策調控，具體來說，主要包括以下三個方面：消除不平等的制度環境，為完善市場機制提供保障；實現政府間的跨區域聯合治理；針對落后地區實施有針對性的扶持政策。

（一）為完善市場機制提供多方面保障

建立一體化的市場體系能夠促進區域間要素流動和產業協作，從而促進區域經濟協調發展。具體而言，有以下舉措：

第一，進一步推進改革開放，為中西部地區創造更為公平的政策環境。沿海和內地在經濟政策上的不對等是導致內地市場發育緩慢和要素單向流動的重要原因。因而有必要推進內地的經濟開放，縮小區域政策鴻溝，促進地區間要素流動。

第二，消除要素市場的人為扭曲，推升經濟效率。要素市場改革滯后于產品市場是我國市場化改革的突出問題。各級政府對資本、土地等要素的價格體系進行人為干預，不僅抑制了生產率的提高，也影響了企業的研發投入。因此需要繼續推進要素市場改革，建設有效的資本市場，破除地方政府對于土地市場的雙頭壟斷。

第三，改革戶籍制度，促進勞動力自由流動。一直以來，我國實行較為嚴格的戶籍制度，勞動力在城鄉、區域間的流動受到限制，沒有形成統一的勞動力市場。不僅損害了勞動力資源的配置效率，也不利于區際報酬的均等化。為此，政府需要改革以戶籍為基礎的公共服務供給機制，實現基本公共服務的信息聯網和就近享受，為勞動力自由流動提供政策保障。

第四，改革官員績效考核方式，打破地區行政壁壘。分稅制改革給予地方政府相當的自主性，催生了晉升激勵下的GDP競賽，雖然促成了中國的經濟奇跡，但也造成了嚴重的“行政區經濟”現象。地方政府直接參與到經濟活動中，爭搶資源，封閉門戶，不僅損害了經濟效率，也導致污染項目的林立。為此，需要改革唯GDP論的績效考核方式。一方面，對相鄰地區的經濟績效進行統籌考核，鼓勵開放與合作；另一方面，順應科學發展觀的要求，對不同主體功能區實施差異化評價。

第五，以交通基礎設施建設為先導，加強地區間經濟聯系。交通基礎設施是區域經濟一體化的物質保障（劉生龍、胡鞍鋼，2011）。特別是近年來高鐵的修建，極大的壓縮了城市間的時空距離，加快了人流、物流在地區間的流動。這種交通方式的變革能夠對產業布局、空間組織乃至消費行為產生深刻影響，改變區域經濟協調發展的總體格局。

（二）實行政府間跨區域合作與聯合治理

在區域經濟一體化進程中難免發生經濟與行政邊界的沖突，需要地方政府就跨界公共品的供給展開合作。具體來說，包括以下幾個方面：

第一，建立有效的政府間協調機制，重塑與經濟邊界相適應的行政主體。具體而言，應該建立“復合行政”的新型政府管理體制：轉變政府職能，以提供跨區域公共服務為主要職責；多中心，建立各政府與非政府主體間的合作機制；自主治理，發揮地方自主性，鼓勵非政府組織參與，形成治理網絡。此外，應通過立法將這種機制固定下來，并設置專門的協調機構。

第二，編制統一的都市區規劃。規劃應對都市區的產業發展方向、基礎設施布局以及近景和遠景發展目標做出統籌性安排。也可以通過立法確立規劃文件的指導地位，促進都市空間的有序開發。

第三，建設一體化的交通基礎設施。通過構建高效的陸鐵聯運體系，打造都市區內的1/2小時交通圈，實現同城化發展。在合作機制上，可以設立區域共同發展基金，用于基礎設施的專項建設。在執行主體上，可以建立區域性投融資平臺，在協調機構的監管下采用多元化方式進行運作。

第四，實現醫療、社保等基本公共服務的一體化。社會融合是對都市區發展較高程度的要求。具體來說，有以下三方面任務：實現區域內公共事業的統一管理；通過信息互聯，保障居民就近享受公共服務的權利；實現區域內基本公共服務在空間布局和服務質量上的均等化。在具體實施中，應該調動各方積極性，發揮市場機制、政府調控和社會參與等多渠道優勢。

第五，建立合理的利益補償和協調機制。對于一體化進程中利益受損的地區，特別是生態脆弱地區，應該按照主體功能區戰略的要求，限制其工業開發，并建立相應的利益補償機制，用于完善各類公共服務，引導其走上可持續發展道路。

（三）實施差別化的區域政策

嚴重的地區差距是當前我國區域經濟協調發展的主要挑戰，需要中央制定針對性的區域政策，幫助落后地區提升經濟發展效率，國外經驗可以給予我們很多啟發。

第一，完善區域政策立法，建立統籌管理機構。從國際經驗看，往往通過立法實現區域政策的制度化，再設置相應機構進行管理，保障法律實施。例如日本的《北海道開發法》配合北海道開發廳，美國的《阿巴拉契亞地區發展法》及其區域委員會。因此，對于我國來說，有必要推進區域政策的法制化進程，確立各類區域戰略的法律地位，由人大和社會各界監督實施。應在中央設立專門的區域綜合管理機構，統一負責區域政策的制定與落實。當前國家發改委下設的西部地區開發領導小組辦公室等過渡性機構在專業性和獨立運作能力上仍有不足。

第二，加大公共投資力度，重點改善落后地區的基礎設施和公共服務。首先，要建設中西部地區內部及其與東部地區間的交通、通信網絡，改善落后地區的區位條件，加速其與東部的一體化進程，促使投資向中西部轉移；其次，應該加大對教育科研事業的投入，提升當地人力資本水平；最后，應該重點投資其他關系民生的公共服務設施，如醫療服務、水電網絡等，改善落后地區的生活環境。

第三，完善轉移支付制度，著力平衡地區財政。從國際經驗看，轉移支付是縮小地區財力差距的主要手段。例如，德國的橫向轉移支付制度，通過法人稅分配和聯邦特別撥款等手段實現州際稅收平衡；日本的制度則更突出縱向維度，通過中央的控制與分配，實現地方財力的均衡。我國當前的縱向轉移支付制度存在明顯缺陷，可以參照日本做出如下改進：推進因素法改革，利用科學公式計算地方收支，合理確定轉移支付金額；打破既得利益格局，逐步削減稅收返還力度，納入過渡期轉移支付；重視專項轉移支付的作用，對落后地區的交通、教育、環保等進行專項扶助。

第四，利用財政金融政策撬動私人投資。除了財政投入，民間和海外資本也能為落后地區提供發展資金。為此，政府應該采取傾斜性政策引導資本流向。例如，可以參照德國的做法，對在落后地區投資設廠或參與公共基礎設施建設的企業提供專項投資補貼；也可以采用稅收優惠的方式對投資于特定領域的企業進行稅收減免；還可以參照日本的做法，通過地區開發銀行向投資者提供政策性優惠貸款，鼓勵其參與落后地區的開發建設。

第五，因地制宜，適度發展。并非所有地區都適合大規模的經濟開發，應該鼓勵各地方因地制宜實現可持續發展。具體來說，應編制詳細的主體功能區規劃，并嚴格按照規劃進行經濟建設。對于不適宜開發的地區，應采取適當的生態補償機制以改善當地居民的生活狀況，或通過移民政策將居民遷往更適宜發展的地區。

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