淺析參與式治理模式下的基層協(xié)商民主建設(shè)

李媛媛　譚陽梅　李超

[摘 要]參與式國家是由美國的蓋伊·彼得斯提出，致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號，關(guān)注較低階層的員工和組織。黨的十八大提出要推進基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，推進政府決策的科學(xué)化和民主化。本文通過對參與式治理模式的若干思考，有助于基層民主協(xié)商的進一步推進。

[關(guān)鍵詞]參與式治理；協(xié)商民主；參與管理

20世紀(jì)90年代以來，參與式治理被許多發(fā)展中國家地方政府紛紛引入，以民主的分權(quán)、商議民主為主。以賦權(quán)于民和自治為基本內(nèi)涵的參與式治理主要體現(xiàn)在參與式規(guī)劃、參與式預(yù)算和參與式監(jiān)督。參與式管理提高了國家治理的合法性及其有效性，成為新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向。

一、參與式治理概念淺析

從某方面來說，參與是指員工對有關(guān)其工作、生活和某些層級節(jié)制方面的組織決策的介入。許多主張參與的文獻也指出，介入和參與是激勵員工最有效的方法，它將可能性變?yōu)榱爽F(xiàn)實。而關(guān)于參與的研究也經(jīng)歷了好多年，從佩特曼的參與式民主道巴伯的強勢民主再到現(xiàn)在的參與民主，這些無不是強調(diào)自下而上的參與模式。

陳剩勇、趙光勇指出所謂參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。它是一個規(guī)范性的概念，等同于“協(xié)商民主”或“審議民主”，通過擴展公民參與的規(guī)模和深度來擴大民主。利害相關(guān)者不僅要參與“決策過程”，而且要參與決策執(zhí)行。

二、加強基層協(xié)商民主的必要性

協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結(jié)我國社會主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗和規(guī)律，作出健全社會主義協(xié)商民主制度、推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。

面對改革開面對改革開放進程中利益格局深刻調(diào)整的新形勢，面對社會新舊矛盾相互交織的新變化，面對市場經(jīng)濟條件下思想觀念多元多樣的新情況，面對世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競爭博弈的新挑戰(zhàn)，加強協(xié)商民主建設(shè)，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有利于促進科學(xué)民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定，有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性，增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。

三、基層協(xié)商民主存在的問題

1.協(xié)商意識不強。一方面，基層黨委和政府的協(xié)商意識不強。有的基層干部對民主協(xié)商不熱情、不積極，在協(xié)商過程中居高臨下，頤指氣使，使民主協(xié)商形式化；有的基層干部也參與了協(xié)商過程，但卻敷衍地執(zhí)行協(xié)商結(jié)果，使民主協(xié)商的實效大打折扣。另一方面，部分基層群眾的協(xié)商意識不高。有的在協(xié)商前對協(xié)商主題沒進行深入細致的調(diào)查研究，對相關(guān)法律法規(guī)政策理解不透，協(xié)商的質(zhì)量有待進一步提高；有的缺乏主平等意識，在協(xié)商過程中對領(lǐng)導(dǎo)唯唯諾諾，不敢發(fā)表自己的真實意見和看法；有的缺乏監(jiān)督的勇氣，在協(xié)商結(jié)果的落實上不敢實施有效的追蹤。

2.基層協(xié)商民主程序不夠規(guī)范。協(xié)商主體范圍狹窄，常常選取固定的人作為協(xié)商主體，一般的普通民眾特別是社會弱勢群體，難以實現(xiàn)有效的參與；協(xié)商的議題、時間、內(nèi)容、方案，以及相關(guān)材料的送達、相互看法的溝通交換等基本上是事先內(nèi)定；有意壓縮協(xié)商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時間；不能及時整理協(xié)商的意見建議，報送基層黨委、政府和有關(guān)部門，并適時向參與協(xié)商的代表反饋采納落實情況。

3.制度化不足。由于相關(guān)法律的缺失使得基層的協(xié)商民主缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和問責(zé)系統(tǒng)，法律并未強制要求某機構(gòu)或某個人對協(xié)商的過程進行監(jiān)督，與此同時，我國也并沒有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)。這些制度化的不足最終導(dǎo)致了基層協(xié)商缺乏相應(yīng)監(jiān)督，無法調(diào)動公眾的積極性。

四、推進基層協(xié)商民主建設(shè)

1.提高公眾參與度。參與式治理模式比較關(guān)心公民參與和國家與社會間的關(guān)系，參與式政府最簡單的形式是公民投票，讓公眾通過直接投票的方式來決定政策議題所要采用的方法。參與式的基本觀點認為，在官僚體制內(nèi)，專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，如果排除公眾對相關(guān)決策的參與，那么將會造成政策上的失誤。為此，要加強領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，鼓勵探索創(chuàng)新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛協(xié)商，建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)、民意調(diào)查等多種協(xié)商方式來提高公眾參與度。

2.構(gòu)建扁平化的公共組織結(jié)構(gòu)。參與式治理模式注重的是參與過程中的程序而不是結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)的改革可以使參與變得相對更加容易。構(gòu)建扁平化的公共組織結(jié)構(gòu)可以縮減高低級之間的層級，從而使得員工可以感覺到在決策中可以發(fā)揮更多的洞察力和專業(yè)能力，調(diào)動其積極性。

3.加強事前、事中參與。協(xié)商民主中提出要在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，而現(xiàn)在許多公共部門參與方案中，大部分都是事后運作而非事前或事中參與。政府可以很好地處理某項措施實施后公眾的不滿卻不能在措施實施之前讓公眾進行很好地參與。為此要加強公眾的事前和事中參與，如舉行聽證會便是其中有效舉措。

4.推進基層協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。協(xié)商民主要想得到長期發(fā)展，必須依靠制度化來保障。當(dāng)前，我國對于立法協(xié)商、行政協(xié)商、社會協(xié)商的主體和客體的確定尚未進行明確的規(guī)范，在這種狀態(tài)下很難保障基層協(xié)商民主的有序進行。協(xié)商是通過理性的互動和包容實現(xiàn)的，關(guān)于促進基層協(xié)商民主法制化，一方面要健全相關(guān)制度，促進協(xié)商式治理法制化發(fā)展，在“四位一體”村級治理模式的基礎(chǔ)上。另一方面要把現(xiàn)有的制度貫徹下去，將協(xié)商制度融入現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理制度框架內(nèi)，真正貫徹落實“四位一體”的村級治理模式。

5.營造協(xié)商民主建設(shè)良好氛圍。營造協(xié)商民主良好氛圍，要堅持有事多協(xié)商，遇事多協(xié)商，做事多協(xié)商。健全黨內(nèi)民主制度，以黨內(nèi)民主帶動和促進協(xié)商民主發(fā)展。黨委宣傳部門以及主要新聞媒體都要加強正確輿論引導(dǎo)，普及協(xié)商民主知識，宣傳協(xié)商民主理論和實踐，樹立協(xié)商民主建設(shè)先進典型，發(fā)揮好示范和引領(lǐng)作用。

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